我国银行法律制度改革研究：谁是最后贷款人？

法学家耶林曾说: 目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。如果这句话是可以经受历史考验的，那么随之而来的推论就是，有目的地用制定法的形式创制规则就是产生符合时代要求的法律体系的最佳方法。最后贷款人制度设定的目的在于防控和克制系统性的金融风险与维护整体金融的安全。在这里，有一个问题是必须确凿无疑的，那就是，作为金融风险遏制底线的最后贷款人制度到底是服务于谁? 或者说，该制度的效力指向对象何在?

在探讨央行的特性时，人们惯于将其归结为发行的银行、政府的银行、银行的银行等几个方面。实质上，这种定位对于解答上述问题还是非常具有助益的，因为央行与商业银行之间密切难分的关系已说明在传统上其是服务于商业银行的。如美国大学的通用教材《货币、银行与经济》就将央行的职能厘定为两个方面: “一是控制货币数量与利率; 二是防止银行倒闭，即最后贷款人职能。”[9]学者古德哈特亦指出: “在历史的经济过程中，这种地位的建立是为了承担起责任，使中央银行去发挥它自由决定金融管理的特定艺术，普遍地对银行系统的健全予以全面的支持和负责。这种管理有两个 (相互联系的) 方面: 一个是同经济中货币总状况有关的宏观功能与职责; 另一个是同银行系统 (个别) 成员的健全与福利有关的微观功能。”[10]实际上，这种界定并非一家之言，随意翻开一本相关货币银行学或金融法学的教材，就不难捕捉到类似的针对央行特性的阐述。这表明在本质上央行的客户对象是商业银行，这一定位不仅是出于对历史的尊重，而且更是落实央行货币政策职能的需要。在漫长的演变中，这一特点也被法律化，如《中国人民银行法》第2条即规定: “中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”现实地看，在金融业比较单一化及经济非金融化或半金融化的时代，这一设定还是比较准确的。然而，在金融业务的分分合合流变中，随着金融业内部分工的日益模糊而出现异质业务交叉之时，央行的最后贷款人制度专司于商业银行的指向已明显不能适应金融整体稳定的时代诉求。可以说， 2008年全球性的金融危机救助就使得这一问题隐而不彰。尽管在危机救助中，各国央行相机抉择而不拘泥于法律的形式，但是央行最后贷款人制度滞后于金融现状的事实已是一览无余。

最后贷款人制度专为谁而设呢? 在控制系统风险中，这是一个至关紧要的问题，虽然已有的法律给我们提供了一个答案，但是这只是一个半对半错的回答。时至今天，有一点是再明白不过的，即为了确保经济发展的可持续性，金融安全网的制度化已不能刻板地固守于金融机构，必要时，还必须将网扩大到与金融安全息息相关的非金融机构。由于金融创新的频繁和混业经营的加剧，金融机构之间的关系愈发紧密难分，非金融类机构作为金融系统的重要组成部分，其经营失败也容易滋生系统性风险，所以“太大而不能倒”的保守监管理念也必然会延伸到非金融性的机构。其实，这也并非什么空穴来风，如“两房”(Fannie Mae＆Freddie Mac)、美国国际集团 (AIG) 和贝尔斯登 (Bear Stearns) 等非银行金融机构就获得了美联邦储备银行流动性的援助。(www.xing528.com)

金融混业并不单纯是一种业务形式的创新，从制度创新的角度看，它在一定程度上对传统的某些金融监管理论与立法实践进行了彻底的毁灭。尽管在“百货公司型”的金融企业集团模式下，为了规制内幕交易风险，立法者相机抛出了防御性的金融防火墙制度，但是该制度的有效性又与最后贷款人制度密切相关。如英国学者Richard Daley就认为，“银证混业对最后贷款者职能的影响最终取决于银行和证券交叉部分监管的不同方法，若防火墙得以建立，并确实有效，那么最后贷款者的职能就可以维持现状不变。反之，若防火墙没有建立或者没有作用，那么不言而喻，最后贷款者的职能就应伸展到证券市场，以防止证券公司的风险向银行业渗透”。[11]实际上，在追求规模效应与利益协同化的导向下，金融企业集团在组织结构上日益复杂化，其不仅表现为不同金融业之间的异质性组合，而且也表现为以金融业与一般实业的融合。同时，其内部的组织模式亦是各有千秋，如或表现为母子公司关系，或为管理合同关系，或为合伙关系。

虽然从法必须因势利导的层面评判，立法者应求真务实地对最后贷款者制度作出创新性的法律解读，但以下几个问题是必须解决的: 一是效力范围问题; 二是若打破传统的局限，那么是否就意味着最后贷款者制度将不作任何甄别地适用于全体金融机构呢? 若标准化，那么应该确定什么样的规范来避免厚此薄彼问题呢? 三是该制度是否适用于非金融类的机构? 若答案皆是肯定的，那么法该从何而出呢? 第一个问题的答案相对比较简单，因为最后贷款人制度显然应扩展适用于可能直接或间接引发系统性金融风险的机构。若要对后两个问题进行较准确的回答，以给未来的立法提供指引，那么我们就有必要重温一下最后贷款人这一概念的内涵，“其是指在实行部分准备金和央行垄断货币发行的前提下，中央银行为应对将引起流动性需求非正常增长的不利冲击，在其他市场来源不能满足这种流动性需求的情况下，对金融机构或整体市场所采取的相机提供紧急流动性的制度安排”。[12]借此，我们可以推理出以下结论:一是在部分准备金制度下，同业市场失灵易使机构出现系统性风险，因而有必要提供流动性支持; 二是因为央行垄断了货币发行，所以其有能力提供流动性; 三是积极作为的目的在于弥补流动性的不足，而非清偿力的危机处理。若对维护“金融稳定”的目标作经济的与政治的交叉性解释，结合最后贷款者制度产生的历史源流，则不难感受到新金融情势下，是否运用最后贷款人制度的要点在于某一金融类或非金融类的机构是否因流动性不足而恶化到影响整体性金融稳定，即不以“定量论”，而以“定性论”。很久以前，马克思曾说: “立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”[13]因此，从尊重事物的发展规律及制度创制的目的诉求来更新最后贷款人制度的效力边界是时下立法者所必须慎思的问题。