我国银行法律制度改革：探讨最后贷款人资格

在金融危机不可避免之际，谁最有资质救危险中的金融摆脱“苦海”呢? ——这不仅是一个先决性的问题，同时也事关救助行为的正当性与合法性。就目前已有的实践来考察，这似乎是一个不屑一提的小问题，因为各国的金融史已多次证明，这是中央银行责无旁贷的责任。而且，早在1802年，学者桑顿便指出，这是中央银行的使命所在，在行使该项职能时，其目标有二: “一是控制长期货币供应; 二是迅速提供临时流动性清偿资金，以防止出现全国性的金融和经济危机。”[2]该理论一经推出就受到了大多数人的追捧，代表了一种主流，其原因就在于央行具有得天独厚的信息、资金、人才、技术等方面的优势，且其拥有多项法定的金融宏观调控手段。相形见绌之下，由央行来肩负起最后贷款人的重任似乎就是“天经地义”与“义不容辞”的。

真理的本质是相对性，新形势下，旧有的真理若想保留住它原有的成分，那么人们就必须审时度势地对其作出开拓进展的解释。从事物的发端来看，虽然由央行来行使最后贷款人职能代表了历史选择，但是在形成定论之前的对垒性观点也有助于我们捕捉到一些制度自身不可回避的缺陷问题信息。如作为与公共最后贷款人制度的对抗，早期的自由银行学派便抛出“私人最后贷款制度”。金融的编年史也告诉我们，这也并非什么牵强人意之论，如在比利时，银行业共同出资成立“银行信用保证局”，以在不时之需时基于公共利益，对有问题的银行提供财务援助。“日本的樱花银行、富士银行、东海银行等曾联合向陷入困境的太平洋银行提供1100亿日元的十年低息贷款，以助其将十年期间内可能发生的坏账撇除。”[3]虽然说在实证的法律制度下，公共学派与自由学派之间的争鸣已见分晓，但是主体资格“花落谁家”问题仍值得我们从学理上进行检讨与反思。

最后贷款人职权非中央银行一家莫属吗? 虽然说自由银行学派所宣扬的“私人最后贷款人制度”由于不能克服市场失灵的缺陷及行业互助性而曲高和寡，而且央行一直所把持的最后贷款人角色已有厚重的历史沉淀，但由此是否就必然推断出最后贷款人制度的掌控非央行不能呢? 对这一问题的穷根追底不仅有利于进一步认识当下央行所扮演的这一角色，而且也有益于金融创新层出不穷背景下最后贷款人制度的推陈出新。实质上，在价值博弈取舍中，各国之所以否定“私人救济说”而肯定“公力救助论”，就在于，“公力的最后贷款人制度借助国家之手，具有自觉性、及时性和稳定性的优势，这恰恰是对市场缺陷的弥补，同时，最后贷款人一般由政府部门，尤其是金融监管部门来担任，拥有宏观调控权或市场规制权”。[4]如果说这一看法是正确的，那么在遴选最后贷款人这一问题上，政府的选择肯定是多元化的，如财政部门、存款保险公司及外汇管理部门等有经济实力的公权机构都可以充当这一角色。如早在20世纪90年代，美国学者Bordo就曾独到地指出: “这样的官方机构并不一定就是中央银行。有明确的证据表明，加拿大以及其他相关国家就是这样。在这些案例中，最后贷款人功能通常由其他形式的货币当局提供，如美国的财政部、加拿大财政部及外国货币当局。”[5]无独有偶的是，学者Repullo则采取了分切式的思维，他利用不完全合同的微观基础模型证明在出现流动性危机时，由央行来履行最后贷款人职能，而在出现系统性风险时，则由存款保险公司来承担最后贷款人职能。[6]此外，央行“币值稳定、保障就业、及促进经济发展”的多元化目标定向也往往迫使其陷入一个两难境地: 一方面，鉴于央行承担着币值稳定的重任，所以其必须持续、适度地控制着货币发行的规模和速度，维持通货在固定汇率下的可兑换性或者防止浮动汇率下通货膨胀发生的可能性; 在另一方面，在金融恐慌来临时，出于金融稳定的压力，央行往往又会被迫临时性地采取宽松的量化货币政策。因此，从本质上评判，央行货币政策职能与其把持的最后贷款人职能之间存在着天然的对立和紧张，而这不得不引发人们对其身兼最后贷款者适格性的质疑。(www.xing528.com)

尽管从世界范围来看，由于垄断了流动性资源及具有信息等方面的比较优势，在政府部门中由央行来担当最后贷款人职能已是一种基调，但是以上的分析及已有的金融危机救助实践表明央行的这一角色并非是屹立难动的。众所周知的是，央行的主要职责在于执行货币政策，如果直接或间接地过多涉足于金融监管方面的职能，则其权力集中的事实有背于法治下分权的要求，“因为自古以来的经验表明一切被授予权力的人都容易滥用权力”。[7]如果说在初期这一问题还不那么招惹人眼的话，那么随着央行金融监管职能的危机导向下的逆向性扩张，权力集中风险问题便显得有些严峻起来。如中国人民银行在其《中国金融稳定报告 (2009)》中便借势主张: 央行要进一步提升系统性金融风险的管理能力，完善金融监管机制，有效发挥机构监管和功能监管的作用，加强跨行业、跨市场监管。同时，健全对系统性风险的评估、检测、分析和预警能力。

实际上，在2008年的金融危机救助中，即使是在作为金融监管完备楷模的美国，在贯彻最后贷款人职能时，这一角色也并非美联储一家所大权独揽的，其财政部等机构在危机解困中也功不可没。在越来越崇尚效率与效果、成本与收益的今天，我们有必要以一种新的目光来考评这一问题。事实上，随着经济金融的复杂性，人们已开始对最后贷款人职能务实地进行新的审视，其结论是，并不绝对排除由央行以外的公权机构来承担，问题的关键在于两点:“一是该机构要能几乎无成本源源不断地获得央行创造的流动性;二是能够与金融监管部门实现信息共享，以便及时、快捷、充分地获取市场信息，形成信息优势。”[8]在机构创新中，客观地分析，财政部门、存款保险公司等机构都具有担当最后贷款人的基本资质。当笔者如此之论时，其意并非要颠覆央行所扮演的传统角色，而是在于阐明制度必须紧跟时代发展的步伐。是故，制度的因势因时而修正是一种历史使然。