银行法律制度改革：考虑第二支柱和第三支柱的完善

在巴塞尔资本监管框架中，资本充足要求并非一套孤立的指标体系，其与外部监督与检查及市场纪律约束之间所形成的是一种最牢固的三角关系。这种三足鼎立的关系说明三者之间是互为依托、互为支撑而缺一不可的。对此，在新资本文件的总纲部分，巴塞尔银行监管委员会认为，完善的资本充足率框架必须存在两方面的公共政策利好: 一是建立不仅包括最低资本而且还包括监管当局的监督检查和市场纪律的资本管理规定; 二是要大幅度提高最低资本要求的风险敏感度。委员会鼓励市场纪律发挥作用，其手段是制定一套信息披露规定，使市场参与者能够掌握有关银行的风险轮廓和资本水平的信息。由于《巴塞尔资本文件Ⅲ》允许银行使用内部计量方法计算资本要求，所以信息的公开披露尤显重要。

信息披露作为市场纪律约束最有效的方法也在最近出台的《商业银行资本管理办法 (试行)》中得到反映，在这一方面，该文件作了一些如下的规定: 商业银行应当通过公开渠道，向投资者和社会公众披露相关信息，确保信息披露的集中性、可访问性和公开性; 商业银行应当保证披露信息的真实性、准确性和完整性; 资本充足率的信息披露应至少包括风险管理体系、资本充足率计算范围、资本数量、资本构成及各级资本充足率、风险 (信用风险、市场风险与操作风险) 的计量方法、风险 (信用风险、市场风险与操作风险) 及其他重要风险暴露和评估的定性和定量信息、内部资本充足评估方法以及影响资本充足率的其他相关因素、薪酬的定性信息和相关定量信息; 商业银行采用资本计量高级方法的，并行期内应至少披露本办法规定的定性信息和资本底线的定量信息。商业银行信息披露频率分为临时、季度、半年及年度披露等。

不可否认，在形式上，《试行办法》在重点关注“资本充足率计算与监管要求”的基础上包容了《巴塞尔资本文件Ⅲ》第二支柱与第三支柱的内容。有效的金融监管必须确保监管者拥有足够的应对各种事务的监管权力。在崇尚分权相制及私权对抗公权已有良好历史传统的国家，可能适当的监管权力被作为一个重要要素提出是情有可原的，但是对于一个像我们这样的国家，对第一支柱的外部监督与检查权力的充分性与正当性根本就不是什么难题，因为监管者的高度集权所面临的可能是一个权力饱和，而非权力不足的问题。对于第二支柱，我们所要防备的是两种风险: 其一是预防监管权力滥用。《巴塞尔资本文件Ⅲ》作为后危机时代的产物，其更加突出与强调系统风险的防控，微观审慎监管必须服务于宏观审慎监管的思维。对此，“试行办法”也明确规定，商业银行资本在于防止系统风险与个体风险。这种定性的转变就必然会导致监管者权力的进一步扩张，乃至膨胀，而在我国，权力本就匮乏有效的制度性约束，因此从监管程序规范上防止监管者对被监管者的“合理伤害”就是时下不得不考虑的可能矫枉过正问题。其二是防止监管寻租。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。在权力高度集中的情况下，为了防止监管者与被监管者之间形成一种默契的“靠山吃山、靠水吃水”的利益共同体关系，我国也有必要严格与权力寻租相关的法律责任，以使当事人知有所禁而不敢犯。(www.xing528.com)

现时下，除了忧虑中国特色下的有法难守与违法难究之外，如何借助市场纪律对银行机构的资本保持与结构优化形成压力可能是所有问题的难点所在。纪律约束只有在有效的市场背景下才能发挥其功能，而我国的现实情况是一种“半统制、半市场、半法治”的状态。目前，我国银行业的资本情况整体良好就在于市场竞争的不平等与政策性的保护，而这主要源于两个方面: 一是国有经济对一些重要产业的垄断，这既可表现为经济性的垄断，即国有企业凭借由政府倾斜政策所支撑的巨大经济实力，来压制竞争对手与获取高额的利润，也可表现为行政性垄断，即政府利用行政权力来保护与自己利益相关的国有企业; 二是政府对某些市场的过度干预与保护。是故，如果我国不能从根本上解决这些问题，在资本监管的三大支柱中，对于我们而言，市场约束也只能是一种“花瓶式”的摆设。从这个角度看，虽然“试行办法”在第9章“信息披露”中对于披露的范围、披露的频率、信息的特性等问题作出了特别性的规定，但其更多的是一种象征性。而且，即使我们能大胆地假设，即这些规则都能不折不扣地被执行，有效的市场约束也难以形成，因为在事实上，被监管的商业银行是向政府负责，而不是向作为其真正“衣食父母”的投资者负责，而这也就必然会助长商业银行对广大投资者的抗议行为置若罔闻。

如何使市场能对银行机构的资本监管框架形成真正的约束力?对这一问题的解决可从两个方面着手: 一是克服我国社会的弊病，全面构建和完善市场经济的体制。这就要求必须排除特殊利益的干扰，确立市场经济就是法治的经济理念，积极推进市场化的经济改革，并使公共权力在宪法、法律的约束与公众的监督下阳光化运行。实际上，我国银行业的结构形式的行政区域分布模式是从计划经济演变而来的，虽然这一格局已有所改变，但是在主体上，其至今仍然保留着许多“国家辛迪加”遗迹。现实地看，也只有将我国的银行业全面推向市场，使其切实地实现计划体制下的角色向完全商业化角色的转变才能防止监管权力滥用、寻租及“监管俘获”等问题，才能实现向有效市场约束的过渡，才能确保银行业在增强资本上具有长久的“造血”功能。为了保持社会秩序的稳定，在我国银行业的监管中，也明显掺杂着政治的成分，如隐性存款担保的存在。风险损失分摊机制的缺失不仅不能培养与提升国民的金融风险意识，而且也直接导致了商业银行信息披露规则服务对象的局限性。为了解决这种只对监管者负责，而存款人对信息披露“事不关己，高高挂起”的不作为心态，笔者认为，时下之急是，我国有必要制定自己的显性存款保险制度，将广大存款人的利益与存款银行的利益通过损失共担的方式捆绑在一起。在与银行发生业务关系时，只有当存款人都奉行“理性经济人”观念，并采取“用脚”或“用手”来投票决定其资金的去留时，第三支柱所倡导的市场纪律约束的功能才会有效发挥; 也只有如此，我国商业银行的资本充足监管框架才可以实现从靠二个支柱 (资本充足要求、外部监督与检查) 走路向三个支柱并行的嬗变。