我国银行法律制度改革与完善研究：巴塞尔资本文件Ⅲ的挑战

为了与国际接轨，《巴塞尔资本文件Ⅲ》正在迅速地中国化。中国银监会于2010年3月便组织国内银行参与了资本监管改革的定量测算。从测算结果判断，在短中期内，新资本文件不会对我国当前银行业的资本补充形成直接的冲击。在不考虑逆周期缓冲资本的情况下，我国大部分银行都基本上满足了《巴塞尔资本文件Ⅲ》2019年达标的最终要求; 对于3%的杠杆率要求，由于我国银行业创新不足，长期从事低杠杆业务，故远远高于国际要求的监管水平。我国监管部门早在2010年的《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中就初步提出了包括资本充足率、杠杆率、拨备率和流动性比率的资本监管框架体系建议。将《巴塞尔资本文件Ⅲ》与我国已有的标准进行对比 (如下图所示)，可以得出以下结论: 一是我国银行业的监管思路和措施已充分借鉴和吸取了《巴塞尔资本文件Ⅲ》的精神，已经与国际银行业监管的趋势保持同步; 二是我国的资本监管要求无论从指标要求，还是达标时间上都高于《巴塞尔资本文件Ⅲ》的相应规定，如对核心一级资本、一级资本和总资本三个最低资本要求皆高于新资本文件的规定; 三是我国的监管要求体现了中国的国情，与《巴塞尔资本文件Ⅲ》有些细微的差别，如《巴塞尔资本文件Ⅲ》要求2.5%的留存缓冲资本和0～2.5%的反周期缓冲资本，而我国并没有作相应的区分;四是关于资本充足率、流动性、杠杆率等基础监管指标，规定的过渡期间短，力争两年内实施到位。按照银监会的规定，系统重要性银行的资本充足率要达到11.5%，非系统重要性银行的资本充足率要达到10.5%。新监管工具标准还引入了杠杆率指标，要求达到4%的水平。

根据作者在中国银监会的网站查询的数据显示，2009年我国银行业的资本充足为11.3%，核心资本充足约9.05%; 2010年的资本充足率为11.5%，核心资本充足率为9.4%以上，平均拨备覆盖率则是超过150%，这些指标均已大大超过了《巴塞尔资本文件Ⅲ》的要求。更重要的是，中资银行的资本构成基本是普通股权益，具有很强的吸收风险损失的能力。是故，在短期内，新资本文件对我国银行业的影响并不大，但是从长期来看，其仍会对我国产生巨大的影响。对此，分析如下。

(一) 第一支柱对我国银行业的挑战

《巴塞尔资本文件Ⅲ》主要由三大支柱组成，其中第一支柱，即资本充足率要求是其核心内容，其他二支柱的存在也是为了给第一支柱提供支撑。这三大支柱之间的主次关系也直接决定了世界各国监管者与银行机构在风险合规管理中的重点所在。虽然由于体制内生的原因，在短期内，新资本文件的中国化对我国银行业的影响并不太大，但是在中国银行业的政策与体制红利日渐式微的情况下，这种影响也会面临一个由量变到质变的过程。客观而言，《巴塞尔资本文件Ⅲ》的中国化必将对我国银行业未来的发展路径与利润增长模式产生重大的影响。

1. 银行业产权单一化问题

目前我国的银行业竞争主体既包括四大国有商业银行、政策性银行、股份制银行，又包括农村合作信用社、城市商业银行、邮政储蓄银行及外资银行等。它们在资本结构、经营状况、资产质量、产权结构和风险管理等方面都存有差异性，这是我国在完善资本充足监管规则时所必须直面的问题。从目前提高资本充足率的途径来看，国有商业银行的资金来源相对比较畅通，成本也较低，如可以通过上市与增资扩股，可以通过对呆账与坏账进行核销，并可以采取直接注资的方式来提高国有银行的自有资本。[15]这种做法无疑在国有银行与非国有银行之间造成了歧视性待遇，且也与新资本文件的宗旨不符。新资本文件的宗旨之一是“促进公平竞争”，且巴塞尔银行监管委员会也提出了“基本原则应适用于复杂程度各异的所有银行”，因此在资本充足率监管上，应对所有的商业银行一视同仁，而不能因产权差异等因素而厚此薄彼。

尽管我国银行业的主体众多，但是产权单一化也是不争的事实，国有商业银行在我国的银行业中占据着主导地位，这就使得我国在实施新资本文件时面临一个新的难题。新资本文件是由最低资本要求、监督与检查及市场纪律所组成的一个系统性的资本监管体系。为了保证银行业的资本达到设定的最低水平，这个体系要求，商业银行在内部就必须配有良好的内部治理机制。然而，在产权集中与单一化的情势下，我国银行业还达不到良性内部治理的要求。

2. 操作风险的资本要求问题

新资本文件不仅将信用风险与市场风险纳入调整，而且也明确将操作风险也纳入了监管的范围，并对其风险配备的计算规定了基本指标法、标准法及高级计量法。这就要求商业银行要估算出应对市场风险与操作风险的资本，并根据8%的资本充足率换算为风险加权资产，与信用风险加权资产共同组成整个银行的风险加权资产。新资本文件要求银行动用一定比例的经济资本来抵御操作风险的做法在我国明显是难以落到实处的，因为中国银行业目前面临的主要风险仍然是信用风险，在我国银行资本充足率分化明显与资本结构欠合理的情况下，若再预留出一定的经济资本来抵御操作风险无疑会使我国银行业所面临的资本监管问题更加严峻。

《商业银行资本管理办法 (试行)》在第94条规定: “本办法所称的操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险，包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。”而且，在第95～96条也规定商业银行可采用基本指标法、标准法或高级计量法计量操作风险资本要求，及商业银行操作风险加权资产为操作风险资本要求的12.5倍。虽然这种设定的初衷是美好的，但是我国银行业产权的集中性、内部控制制度与流程的形式化、银行内部的高度官僚化、银行运营过程的不透明、市场压力的缺失等也会直接影响到这些条文的效果，或者说得激进些，“试行办法”第6章“操作风险加权资产的计量”最终可能只是一种花瓶性的饰物。

3. 资本金补充缺乏可持续发展性

现时下，和《巴塞尔资本文件Ⅲ》对资本充足要求的标准相比，我国具有比较优势。然而，这一优势并不具有可持续发展性，其原因如下: 其一是上市红利渐失。虽然国有商业银行的上市让广大投资者稀释与分担了银行多年来沉积的资产风险，间接地改良了其资本构成，但是上市后的资本充足多极分化现象明显。其二是暴利性的回报不具有可预期的长久性。虽然我国银行的利润率相当可观，但是这种暴利的取得是与我国银行业的高度垄断、金融产品的政府定价、利息税等体制内的保护密不可分的。当市场改革越来越深化，当我国真正地实现了自计划向市场的成功转型时，我国银行业所内生的机构臃肿、规模过大、人浮于事、内控紊乱等问题必将拖累其利润回报，从而最终导致资本金弥补途径的枯竭。其三是创新不足。创新是金融业发展的原动力。在政策红利“旱涝保收”的翼护下，虽然我国商业银行的资本充足情况良好，且利润也相当不错，但是这些高额的利润具有虚假性，其主要是源于国家利润分配体制的不公，而不是源于我国银行业真正的贡献能力。在金融市场越来越国际化的背景下，若我国银行业仍然固守于传统的资产负债业务在体制内生存，那么其前景堪忧。

银行机构的特殊性决定了其不可能轻易地倒下去。对于资本充足率、资本构成等量化标准来说，其不应是一个只争朝夕的、易于产生视觉美感的资本充足数值，而应是一个事关千百年大计的可持续发展的事业，因为只有这样才能永保银行机构的活力与生命力。客观上，资本要求的动态性决定了在资本的补充上，必须信奉“问渠哪得清如许，为有源头活水来”的原则，而这恰恰是我国银行业长远发展中的软肱。

4. 我国在内外部评级法上的难点

巴塞尔资本文件的宗旨是提高监管资本对风险的敏感性。从本质上说，它是一个风险监管和风险管理的文件，新文件从两个方面促使银行加强风险管理: 一方面是对高级风险计量方法提供监管资本激励，促使银行采用对风险更加敏感的高级风险计量方法; 另一方面，为从监管当局获得采用高级风险量化方法的资格，银行必须达到更高的技术标准和制度标准，从而迫使银行在追求具有资本激励的高级计量方法过程中全面提高风险管理水平。

新资本文件规定银行计量信用风险资本的依据是评级，可以是外部评级，也可以是内部评级。其中，使用标准法计量的银行必须采用外部评级结果，使用内部评级法的银行可以有初级法和高级法两种选择。以上各种评级方法的使用必须得到银行监管当局的认可。对于标准法下外部评级机构的认定，新资本文件确立了客观性、独立性、国际通用性、透明度、资源充分度和可信度六大评级标准。外部评级机构提供可靠评级结果的基本条件是要拥有充足可靠的历史数据和相关信息资源，具有定性与定量分析相结合的稳定的评级方法系统，并且能够在不受政治、经济及其他因素干扰的情况下，进行独立、客观和公正的评级活动。

新资本文件指出，基于内部评级结果进行风险资本计量的内部评级方法是比标准法高级的处理风险的方法，其具有以下优点: 能使资本的计量更具有风险敏感性，更能反映银行对风险控制的要求。同外部评级相比，银行内部评级体系能掌握更多的关于债权人和债务人的信息，评级结果更为严格。根据新文件的最低资本规定，银行可以使用内部评级结果去获取更有利的监管资本要求，因此内部评级法的应用可以促进银行安排更高级的风险管理方法和机制，有利于银行提高经营管理水平。然而，应当注意的是银行采用内部评级法具有严格的技术前提和规范，要求银行建立完善的内部评级系统、先进的管理信息系统及高级的风险管理和风险缓释技术等。

标准方法下采用外部评级的优点是: 评级公司的独立性和客观性强，评级结果的社会透明度高。在金融国际化背景下，大型评级公司能够取得更广泛的信用信息，使评级更加全面。外部评级公司的业务受到市场、社会、监管部门的多重制约和监督，具有维护其自身公正性，并积极促进评级技术进步的压力和动力。然而，外部评级优势的实现应具备以下前提性条件: 其一是只有基于比较完善的市场竞争机制形成的评级机构才具有上述优势。在市场机制不健全的经济实体中，评级公司的实力和技术条件往往都处于较低水平，评级结果的制约和监督机制也不够成熟，这些都影响外部评级机构评级结果的可靠性和客观性。其二是新资本文件对外部评级机构的认定，其一般都要求评级公司有较强的实力和规模，如具有充足的技术和人才储备，具有广泛的信息资源渠道以及相当容量的信用信息库等。

虽然巴塞尔新资本文件提出了三大支柱，但是其真正的核心内容在于评级，因为评级机制在一定程度上决定了银行资本充足的核算水平，并在一定程度上激发商业银行进行良性的自我管理与自我约束。全面考察，也不难得出这样一个命题，即内外部评级法实际上与新资本文件中的三大支柱是一种互动性的关系，因为这种评级一方面体现的是市场约束，另一方面评级方法的使用必须获得监管者的认可，这体现了监督与检查。总体而言，评级方法的引进与强化是银行业监督与管理发展的新思维，它理应受到我国的关注。然而，我国在内外评级问题上，都面临极大的难点。对此，分析如下。

外部评级上所存在的难点主要表现于两个方面: 其一是缺少合适的外部评级机构。目前，我国国内评级机构成立时间短，数量较少，业务范围较窄，经验不丰富，且关键问题是评级结果的公信力差。即使是国外著名的机构，如标准普尔及穆迪等，在国内提供评级服务时，也会面临缺乏足够数据积累而无法公正评级的问题。为了保证资本充足监管的有效性，我国银监会就必须对外部评级结果进行甄别、定性与把关，但是这种做法就必然会增加银行的运营成本; 其二是外部评级所可能产生的现实问题。在标准化方法下，银行对B一级以下的企业债权的风险权重可达150%。这样就会产生一个难题，我国商业银行的客户主要是国有企业，而绝大多数国有企业并没有国际认可的信用评级。若评级结果低，这些企业不仅会增加其自身走向国际市场的准入成本，而国有银行也会因为大量持有这些企业的债权而必须增加资本充足水平，从而导致银行运营成本的增加与风险的积集。

内部评级法实施的难点: 新资本文件对中国银行界的影响远不止表面上看到的最低资本要求，而是以满足最低资本要求为表象的内部风险管制体制。[16]若以内部评级方法来精确地计算信用风险加权资产，就必须具备两个平台: 即制度平台与技术平台，其中前者是后者的基础。制度平台的重点在于商业银行是否具有良好的公司治理机制，因为只有在银行内部明确了风险管理人员的权责关系的情形下，才能确保所设计的良好风险管理流程不会走样。反之，技术平台必须以真实、可靠、及时的数据为依托，但是在这方面，我国的现实情况并不乐观，如企业缺乏连续有效的数据; 由于历史的原因，数据欠真实性与完整性; 对债务人的内部评级结果欠缺事后的评价，不能与违约概率相对应; 没有确立依据经济周期变化对债务人与贷款风险进行压力测试的方法; 对贷款评级的标准过粗，定性过多，定量不足。

(二) 第二支柱对我国银行业监管者的挑战

新资本文件更强调监管当局的监督与检查 (第二支柱) 与市场约束 (第三支柱) 在防范与化解商业银行风险方面的作用。从新资本文件的修订框架来看，其不仅明确了监管当局监督与检查的四大原则[17]，而且对检查的透明度和具体内容提出了更为细致、具体的要求。[18]

依据新资本文件修订框架的要求，若我国接受新框架的主体内容，则中国银监会在监管实践中至少要履行以下职能: 采用标准法时，负有对外部评级机构的评级方法和评级结果的质量进行再认证的责任; 在采用内部评级法时，银监会首先要设立最低监管标准，这包括内部辨别信用风险的程度、评级体系标准、违约概率的评估方法、评级过程和评级结果之真实性、数据收集与信息技术系统标准及内部检验等。在银行满足严格的最低标准自我核算债务人违约概率时，银监会还应向其提供其他风险要素估计的标准值; 银监会有义务监督与检查各商业银行是否具备一套建立在认真分析风险基础之上的评估资本充足率的内部控制系统，是否妥善处理了不同风险之间的关系、银行敏感性分析与压力测试结果，及对银行高级管理层能否妥善检查与监测目标资本水平进行核查; 银监会需要监督与检查银行计算操作风险最低资本的方法; 根据新资本文件的修订框架，银监会必须对各商业银行的资本充足水平进行监督与检查;银监会要制定具体的包括信息披露内容、披露手段、披露程度及披露频率等的规则，而这些规则又是将来认可内部评级法的前提条件。

客观而言，虽然在中国化的过程中，中国银监会已大量地借鉴与援用了巴塞尔银行监管委员会的建议，如2012年出台的《商业银行资本管理办法 (试行)》就综合地考虑了新资本文件的要求，但是在这之中，有许多问题是值得我们进一步审视，及有待实践检验。《巴塞尔资本文件Ⅲ》的亮点是设定超额的资本要求，而这也是一国监管规则创新的要点所在。虽然根据“试行办法”的规定，我国规定了2.5%的储备资本要求及0～2.5%的逆周期资本要求，但是其标准的准确性也是对监管者的一大考验。此外，在中国化中，中国银监会给我国银行业设定了自律性的资本规划、内部治理、内部评估与监测等要求，但是这些“华美”的规则如何实施不仅考验着监管者的智慧，同时也是对其监管权威性的一大潜在的危机性挑战。一个合理的判断是，《巴塞尔资本文件Ⅲ》的中国化对中国银监会而言不仅是一种严格监管、规范监管的机会，同时也更是一种压力、一种挑战、一种新生。(www.xing528.com)

(三) 第三支柱的挑战

第三支柱的核心是信息公开问题。一国银行业信息披露的程度不仅是该国商业银行自身的规范运作与监管问题，而且更是对该国银行法所设定的金融监管框架能力的检阅。《巴塞尔资本文件Ⅲ》对第三支柱的说明是“市场纪律”。顾名思义，文件的喻义在于期望能通过市场这只“看不见的手”，或者说让广大民众用手或用脚投票的方式来决定某一银行机构最终因资源枯竭的生死。在理念上，第三支柱所坚守的是市场经济中“适者生存与优胜劣汰”的法则。不证自明的是，它说明虽然商业银行的资本充足监管是一种法定性要求，但是在本质上其应是市场的，只有在市场压力的配合与驱动下，资本充足要求才是最真实、最有效与最有说服力的。

为了让投资者能真正地给银行形成资本优化的压力，那么就必须压缩与消除其信息盲区，使公众能在信息阳光化下了解商业银行的一举一动，从而决定其究竟应该将手中的资金投向谁，因此良好且有效的信息披露机制是症结所在。对于我国商业银行信息披露的问题，在前文中，作者已作了详细的探讨，因此在此不再赘述。对于第三支柱的问题，我们所面临的问题还远不止信息披露问题不全这么简单。实际上，我们还必须追问这样一些问题: 我们的市场是真正的市场吗? 我们有与真正市场相配备的法律与精神吗? 我们有防止投资者进行逆向选择式偷懒的存款保险法律制度吗? 我们的市场竞争充分、有效吗? ……?

要回答上述问题，我们并没有十足的底气，除非我们掩耳盗铃。什么是市场经济，学理上的市场经济是一种经济体系，在该体系下的产品或服务的生产或提供完全由市场的自由价格机制所引导。其本质可以概括为“以维护产权，促进平等和保护自由的市场制度为基础，以自由选择、自愿交换、自愿合作为前提，以分散决策、自发形成、自由竞争为特点，以市场机制引导社会资源配置的形成。由此可见，市场经济的本质并不在于市场和它的机制与功能，而是与私有、契约、独立相对应的产权、平等、自由、竞争等具有鲜明价值判断特点的行为规范性质的制度。虽然我们已明确了市场经济的宏远发展目标，但是我们仍徘徊于计划与市场之间，或者说，我们计划的成分多，市场的成分少，而这一特性也直接决定了我们的市场并不能对银行机构形成有效的约束力; 依法治国的口号已喊了多年，可谓是路人皆知，为此，我们也推出了不计其数的法律规则，但事实是我们已陷入了一种信仰迷失，我们所面临的是“一种半新半旧、半传统半现代、既向往理性又眷恋人情、宗教与迷信不分、人治与法治杂之的不定型社会”。[19]此外，虽然我国没有存款保险法律制度，但是国家基本兜底的隐性保险解决了存款人对其存款安全的后顾之忧。对于存款人而言，在其资金无论存放于哪家银行都安全无忧的预期下，人际关系与地域的方便就成了其选择存款银行时首要考虑的因素。在新资本文件中国法律化后，若我们仍不思进取而不对上述三问题进行关联性的改进，那么期望市场纪律能对我国银行资本充足的长期发展提供压力性的支持，就只能是一种幻想。如果放任这种市场约束无为的现象，那么其结果就是中国化的《巴塞尔资本文件Ⅲ》在结果上处于一条腿走路的状态。

[1] 根据资本文件的内容，健全的资本评估程序要素包括: 识别、计量与报告所有实质性风险的政策与程序; 根据风险状况调整资本水平的程序;根据风险状况确定银行资本充足率目标的程序; 及完善的内部控制、检查与审计程序等。

[2] 参见中国银行监督管理委员会译: 《统一资本计量和资本标准的国际协议: 修订框架》，中国金融出版社2004年版，第139页。

[3] 制度的发展总是在解决问题的同时产生新的问题，或者说制度创新的初衷本就在于克服旧制度所暴露出的缺陷。那么，对于此处所论的一些负面效应问题，在《巴塞尔资本文件Ⅲ》中得到了完全的清算了吗? 或者说， 2010年的文件是否已最大化地平衡了不同国家之间的差异性? 实际上，这些问题并没有得到有效的解决，而是得以迁移。虽然我们用各种美词来宣示《巴塞尔资本文件Ⅲ》的先进性与创新性，但必须明确的是，三个版本的巴塞尔资本文件都是危机推动下临时抱佛脚的产物。因此，在特定的背景下，对巴塞尔资本文件寄于过高的期望，这本就是一个特大的错误。

[4] 参见陈忠阳: 《风险的国际协议与国际协议的风险——评巴塞尔新资本协议形式出台》，载《国际金融研究》2004年第8期，第8页。

[5] 陈昌泳等: 《风险管理视角下对巴塞尔协议的解读》，载《甘肃金融》2011年第7期。

[6] 巴曙松等: 《从微观审慎到宏观审慎: 危机下的银行监管启示》，载《国际金融研究》2010年第5期。

[7] 周宏等: 《流动性风险压力测试的管理和实施现状比较》，载《国际金融研究》2010年第4期。

[8] 黄儒靖: 《从“巴塞尔协议Ⅲ”看国际银行业监管强化的新趋向》，载《经济问题探索》2010年第12期。

[9] ［美］约翰·罗尔斯: 《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009年版，第3页。

[10] 杜朝运: 《宏观审慎监管理论的述评》，载《海南金融》2011年第9期。

[11] 黄亭亭: 《宏观审慎管理操作框架研究》，中国金融出版社2011年版，第21页。

[12] Ganley，J.，Financial Crises: View from a Central Bank，Presentationat Taipei，July，2001.

[13] 张晓朴: 《系统性金融风险研究: 演进、成因与监管》，载《国际金融研究》2010年第7期。

[14] 陶治: 《巴塞尔资本协议Ⅲ重磅亮相，逆周期资本缓冲悬而未决》，载《金融时报》2010年9月14日。

[15] 这种产权过于集中的格局也导致了我国资本充足率在总体达标的基础上体现出分化明显，且处于下行趋势的特点。近年来，随着国有银行上市所带来的资本提升即期效应的消退，除少数银行外，大多数上市银行的资本充足率和核心资本充足率都呈现出下滑态势。相比较而言，上市银行的资本充足率高，而中小型银行的则偏低，这主要源于中小银行的规模快速扩张消耗了大量资本，及资本筹措渠道的狭窄。

[16] 章彰编著: 《商业银行信用风险管理——兼论巴塞尔新资本协议》，中国人民大学出版社2002年版，第208页。

[17] 这四大原则为: 原则一，银行应具备一整套程序，以对与其风险相适应的总体资本水平进行评估，并制定保持资本水平的方案。原则二，监管当局应对银行内部资本充足率的评估情况与方案进行检查与评价，并对银行监测资本比率达标的能力进行评估。若检查结果不满意，监管当局应采取适当的监管措施。原则三，监管当局应鼓励银行资本水平高于最低监管资本水平，应有能力要求银行持有超过最低资本的资本。原则四，监管当局应尽早采取干预措施，以防止银行的资本水平降至所要求的最低水平。若银行未能保持或补充资本，则监管当局应要求其迅速采取补救措施。

[18] See Interantional Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: ARevised Framework，issued by Basle Banking Supervisory Committeein June2006.

[19] 於兴中: 《法学中的现代与后现代》，载《人大法律评论》2001年第1辑。