《巴塞尔资本文件Ⅲ》的核心内容与评价

(一) 核心内容

2008年的金融危机给全球银行体系带来了巨大的冲击，暴露出了旧版资本文件的诸多不足，如在危机爆发时全球银行的整体资本质量不佳; 当时的银行监管体系缺乏对杠杆率进行统一的监管;金融监管体系中的顺周期效应未引起足够重视; 过度强调单个金融机构的风险管理而对系统性风险考虑不足等。为了解决这些问题，巴塞尔银行监管委员会以2009年12月17日发布的《增强银行体系稳健性》及《流动性风险计量标准和监测的国际框架》两份征求意见稿为基础，初步提出了新监管体系的相关要求和实施安排，组织银行对新的资本和流动性标准进行定量影响测算，并就新方案可能对宏观经济，特别是后危机时代的全球经济复苏的影响进行了调研。在充分综合业界对于征求意见稿的反馈、定量影响测评及可能对宏观经济影响的基础上，委员会对原有的监管标准进行了修改，并与2010年7月26日在决策委员会上对新框架的相关内容的修改达成共识。新资本文件的核心创新内容主要表现在以下几个方面:

其一是提高监管资本吸收损失的能力。在这方面，新资本框架改革的重点在于: 一是恢复普通股 (含留存收益) 在监管资本中的主导地位，如将普通股的最低要求，从当前的2%提升至4.5%;二是对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别确立严格的合格标准，以提升各类资本工具吸纳损失的能力; 三是植入统一且严格的普通股资本扣减项目，以确保普通股的资本质量。

其二是引进资本留存缓冲。为了抑制银行过度的风险性业务行为，新资本框架引入了资本留存缓冲机制，要求银行在2016年1月至2019年1月期间分阶段建立“资本留存缓冲”，其中2016年占总风险加权资的比例应达到0.625%，以后逐年上升0.625%，并于2019年达到2.5%的要求。该类资本由扣除递延税项及其他项目后的普通股权益组成，其目的是使银行在金融危机时能动用其所持有的缓冲资金最大限度地吸收可能的损失，从而缓解或消除金融风险。

其三是引入杠杆比率监管标准。“危机之前，金融工具创新以及低利率的市场环境导致银行体系积累了过高的杠杆率，使得资本充足率与杠杆率的背离程度不断扩大。危机期间商业银行的去杠杆化过程显著放大了金融体系脆弱性的负面影响。”[5]因此，2010年7月巴塞尔银行监管委员会就杠杆比率计算方法与监管标准达成共识，即自2011年初依3%的标准 (一级资本/总资产) 开始监控杠杆比率的变化，2013年初开始进入过渡期，2018年将正式纳入第一支柱框架。

其四是提出逆周期缓冲资本要求。为了使银行在经济上行周期内免受信贷增长过快所带来的风险影响，各国银行监管机构可根据对经济周期的判断及银行的运行情况，要求银行增加0～2.5%的缓冲资本，并且应以普通股等一级核心资本的形式持有。这一监管指标从2016年开始实行，至2019年最终应达到2.5%。

其五是对系统重要性银行增加附加资本要求。吸取这次金融危机中美国四大投行等系统重要性银行的教训，《巴塞尔资本文件Ⅲ》对系统重要性银行提出1%的附加资本要求，希望以此降低银行“太大而不能倒”所带来的道德风险。

其六是引入流动性监管指标。《巴塞尔资本文件Ⅲ》引入流动性覆盖比率 (LCR) 和净稳定融资比率 (NSPR)，以对银行的流动性进行监管。其中，流动性覆盖比率用来确定在监管部门设定的短期严重压力情境下，银行所持有的无变现障碍的、优质的流动性资产的数量，以便应对此种情境下的资金净流出，而净稳定融资比率则主要用于确保各项资产和业务融资至少应具有与它们流动性风险状况相匹配的能满足最低限额的稳定资金来源。

(二) 评价

1. 正效应——全面的风险管理

《巴塞尔资本文件Ⅲ》是巴塞尔银行监管委员会为加强银行业的风险监管而提出的一整套对症性的综合改革措施，其主旨在于提升银行机构抵御金融震荡和经济波动的应对能力，提高风险管理和银行治理水平，增强银行业的透明度和披露要求。其改革的目标有两点: 一是在微观层面上，期望提高银行个体压力时期的稳定性;二是在宏观层面上，防范银行系统性风险及风险放大时的顺周期效应。承上启下地看，新文件体现出了一些新的监管理念，顺应了历史潮流的发展，现分析如下。

其一是实现了微观监管和宏观审慎监管的有机结合。“审慎性监管是指为了维护金融系统的安全稳定，以比率监管、内部控制等作为运营条件，以风险高低作为筛选标准的一种监管理念与做法。宏观审慎监管与微观审慎监管作为审慎监管的两大支柱，共同为金融体系的稳定保驾护航。”[6]根据分工，微观审慎监管关注的是银行机构个体的风险，而宏观审慎监管则注重的是整个银行业所面临的系统风险。《巴塞尔资本文件Ⅲ》吸收了以前过于片面看重微观审慎监管的教训，适时地将微观审慎监管和宏观审慎监管进行了糅合与合理平衡。

其二是强化了定量与定性监管。虽然巴塞尔资本文件的量化指标有利于监管的整齐划一，具有较强的公平性与操作性，但是在另一方面，随着各种定量指标和工具在金融监管中的普遍运用，其也在悄然间催生了另一种风险，即监管者与被监管者更多地关注数量要求是否达标，而常态化地忽视定量指标所代表的实际风险，及同一量化指标在不同银行意味着不同风险的事实。本次金融危机展现的一个提示是: 虽然监管的数量标准化非常重要，但是监管制度的创新应致力于标准化数量与质量的齐头并进，而不能顾此失彼。出于这一考虑，巴塞尔银行监管委员会在资本质量方面，改良了现行的资本定义，明确普通股 (含留存收益) 应在监管资本中占绝对主导地位、普通股占风险加权资产的比例及普通股占核心资本的比例要求，并设定了全球统一的、严格的资本扣除项目，这包括无形资产、净递延税收资产、投资于本银行和其他银行的股票、贷款损失准备金缺口等八个项目。除此之外，在信息披露要求中，文件更是将定量与定性披露的要求发挥得淋漓尽致，如对适用范围、资本、资本充足率、信用风险等的披露都从定量与定性方面作了要求。(www.xing528.com)

其三是平衡了资本充足要求与流动性之间的关系。金融危机再次表明资产流动性直接与银行的生死密切相关，在后危机时代，这种认知也直接导致金融监管自资本充足要求向流动性的转移或并重。所谓“流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法获得充足资金或无法以合理成本获得充足资金，以应对资产增长或到期债务支付的风险。流动性风险发生的范围较广，危害性较大，无论是市场风险、信用风险还是操作风险的发生，都有可能引发金融机构或金融体系的流动性风险”。[7]《巴塞尔资本文件Ⅲ》在注重资本充足率要求时，也着力提高银行的资产流动性，以求在两者之间实现应有的平衡。为了实现流动性监管的标准化，文件引入了前述的二个流动性监管指标，即流动性覆盖比率和净稳定融资比率。

归根结底地看，“新资本监管框架在一定程度上改善或缓解了监管资本套利和资本监管的顺周期性的缺陷，更加强调对分子——资本的计量，直接表现为诸多条款的核心要求则是银行需要增加资本的数量和提升资本的质量，并且引进了反周期资本要求，更加关注银行抗周期性风险的能力”。[8]虽然新资本文件在改革的思路上融合了宏观与微观审慎监管，实现了流动性与资本要求的对接，强调了定性与定量监管两条腿走路的模式，但是事实上，其立足点与出发点仍然是对既有的资本充足率要求进行改革。在策略上，主要是通过植入超额资本来达到其微观审慎和宏观审慎监管的目标，而非一味大幅地提高最低资本充足要求。在关联度上，最低资本要求是刚性约束，其解决的是银行是否具有经营资质的标准问题，而超额资本则是弹性要求，引入超额资本的效果相当于银行购买了数额等同于其风险溢价的保险。显而易见的是，超额资本不仅使银行个体在应对风险方面做到了有备无患，而且对整体性的系统风险发生与扩散也起到了一定的缓冲与稀释作用。尽管《巴塞尔资本文件Ⅲ》给未来的银行风险管理规划了美好的蓝图，但是无论是从文件本身，还是从实效，仍有许多疑点需要我们为之皓首穷经。而且，“一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正; 同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和条理，只要其不正义，就必须加以改造或废除”。[9]

2. 负效应——华美而难实

自1988年起，在不到30年的时间内，巴塞尔资本文件经历了三次大张旗鼓的“更新换代”，在每一次置换之后，学界与业界总是对文件抱以赞美之词，然而该来的金融危机与金融突发事件从来都没有缺席。对于制度与现实之间对立性的反差有两点是值得我们深究的: 一种可能性是制度本身就存在问题，另外一种可能性是制度本身并无问题，但是执行制度的人有问题。没有调查，就没有发言权，对于后一种可能性，我们无法精确地进行把握，但是前一种可能则直接会导致第二种可能性的放大。在标题中，笔者用了“华美难实”来形容新资本文件的负效应，此并非一时心血来潮。对此，分析如下:

其一是宏观审慎监管——一个画饼充饥的设计。虽然宏观审慎监管的重要性被拔高到了无可复加的程度，但是其功能的如期释放存在条件性，如在具体的制度规划中，其必须确定宏观审慎监管者、宏观审慎监管的范围及宏观审慎监管的核心指标。对于其中某些问题，就当下人类的智力而言，我们还是有些束手无策的。目前关于宏观审慎监管的具体指标研究的文献可谓是汗牛充栋，而这一量上的丰富恰恰从反面说明指标体系的构成是一个没有定论，且难以定论的问题。事实上，在这里有几点是值得深察的: 一是选择指标的依据是什么? 在金融稳定评估中，所选取的指标是不是必不可少的? 从已有的研究文献及一些官方的建议，不难感觉到，指标的选择还是一个因个人好恶而有偏差的问题。这就表明，在结论上，指标体系的形成在真正意义的科学上是不具有证伪性的。二是如何评价这些指标并不是一个客观的问题，而是附着有评价者强烈的主观判断。一个可能性就是，基于同样的指标体系，其评价的结果却是一个因人而异的问题。正所谓，“宏观审慎指标的提出由来已久，但是关于指标有效性的实证研究并不多。宏观经济环境的变化导致决策者无法准确判断上述指标就能满足宏观审慎监管的所有需求”。[10]

此外，宏观审慎监管是以系统风险为目标，而什么是系统金融风险? 这对于宏观审慎监管来说是一个必须一清二白的先决性概念。比较尴尬的是，目前对于系统金融风险并没有一个统一的能普遍接受的定义。而且，系统金融风险与金融危机、金融脆弱性之间究竟存在何种差别，这些都是见智的问题。如有学者认为，“系统性金融风险是指影响整体金融市场或金融体系的风险，相对于个体机构和特定行业而言具有整体性和客观性的特征”。[11]学者Ganley认为: “凡危及整个金融体系稳定性的风险都可被称为系统性风险”。[12]本次金融危机后，二十国集团将其定义为，金融体系无法持续提供金融服务的风险，其包括以下两个关键因素: 一是金融体系的一部分或全部遭受损失; 二是可能对实体经济产生重大的负面影响。国内有学者在研究的基础上将系统性金融风险界定为: “整个金融体系崩溃或丧失功能的或然性。与单个金融机构风险或个体风险相比，它具有复杂性、突发生、传染性、波及性、危害性五大特点。”[13]尽管关于系统性风险的研究已为时已久及著述丰硕，但是至目前为止，学界还没有形成一个独立完善的理论体系，而这无疑也增加了法律制度设计与现实监管的难度。

其二是新资本文件的效果值得质疑。更严格的资本充足率要求可能意味着银行业的更安全，同时也意味着更高的运营成本，因此为了庇护本国银行业的发展，对具体指标高低的讨价还价是不可避免的。实质上，与最初的征询意见稿相比，在资本充足率要求上，《巴塞尔协议Ⅲ》体现出明显的妥协性特征。如“在讨论的最后阶段，巴塞尔委员会专家组与德国方面各有妥协，原拟定的一级资本充足率和核心一级资本充足率分别为6%和5%，但由于德国希望分别降低50个基点，最终协议保持了6%的一级资本充足率，但将核心一级资本充足率降到了4.5%”。[14]此外，为了逃脱硬性的约束，各国也打着自己的小算盘以豁免的形式在制度的设计中开“治外法权”的口子，如关于其他从严定义资本的规定，国有银行就可获得额外5年的豁免展期。这种“放水”不仅导致国有与非国有银行之间的不公，更甚的是，它也导致作为新规则亮点的一级资本比率要求成为了一种噱头性的东西。如根据巴克莱资本估算，由于考虑到银行可能受到冲击而作的一系列“妥协”，美国35家最大银行控股公司仅需拿出1150亿美元的新股本或留存收益，就能满足一级资本金比率8%的规定，比之前预期的减少了一半。由此看来，资本充足率要求并没有得到提升，反而是降，这对金融风险的防控来说可并不是什么好事。妥协性是制度固有的特征，但是当这种妥协是以突破制度的底线为代价时，那么制度预期的价值也就必然受到侵蚀。

去杠杆化能实现吗? ——这也是一个比较有意思的问题。作为总结，“过度杠杆化”是触发本次金融危机的一大根本原因，因此《巴塞尔资本文件Ⅲ》针对这个问题设定较高的资本金比率，并要求各国对3%的一级杠杆率在同一时期进行平行测试。虽然在理论上杠杆率能反映出股东的真实出资对存款人的保护和抵御风险的作用，并能避免加权风险资本充足率的复杂性，但是其缺陷也十分突出，如被监管银行可能会通过将资产表外化等方式来规避杠杆比率的监管要求，对杠杆比率欠缺统一的标准与定义，对会计准则的依赖强度大。由此可推断，《巴塞尔资本文件Ⅲ》提升表内业务资本金比率的做法，只能在一定程度上弱化金融机构像前两年那样的高杠杆操作行为，并不能从根本上消除银行为了追逐高额回报而从事高风险业务的现象。而且，在“道高一尺，魔高一丈”的监管与创新游戏中，金融发达国家的银行对金融工具和金融衍生品的掌握和运用越加娴熟，开发出各种应对性的套利型金融产品亦非“难于上青天”之事。可以说，杠杆比率只能起到问题缓改的作用，而对高杠杆比率现象实难达到“毕其功于一役”的效果。

其三是资本文件的软约束力问题。虽然巴塞尔银行监管委员会已树立了其国际银行监管机构的权威地位，其所阐发的国际银行监管规则也被视为“神圣公约”，但必须注意的是，该组织只是一个半官半民的国际机构，无论是对其成员国，还是对非成员国来说，其所制定的文件也只具有指导性或示范性，而不具有国际法意义上的强制性。多年以来，该委员会也一直非常谨慎地表示它只是一个发布非法律性声明的机构，它并不具有任何正式的超国家监管权力，且其决定不具有，也不打算具有法律强制力，如大多数的巴塞尔文件，通常的名称抬头是一个“框架”、一套“标准”、一套“建议”、一套“原则”。遭受金融危机重创后，世界各国经济复苏的时间与程度差异性肯定会很大，为了避免因执行苛刻的新资本文件而延缓本国经济的重振，所以此类国家会对《巴塞尔资本文件Ⅲ》采取消极不作为的态度。而且，即便是一些作为新模板推手的始作俑者的主流金融发达国家，出于本民族利益的保护，也很有可能利用其先进的金融理论、驾轻就熟的金融工具来刻意回避新资本文本中的某些量化指标。同时，也正是由于巴塞尔银行监管委员会国际法血统的非纯正性才导致新资本文件效力的不完整性，如出于综合权衡，其设定了一个8年左右的过渡时期，而这又给新的金融危机发生留下了足够的卷土重来的时间。

3. 小结

金融是一个循环的综合体，在本质上，监管者和市场参与者是一个利益共同体，对于金融风险与危机的防范与克服来说，虽然两者之间存在管理与被管理的关系，但是它们之间并不是一种敌对关系，在制度的构建与完善中，两者都应立于防卫者的立场，而这也是我们从历次金融危机和错误中所应吸取的教训。良法并不必定意味着良好的法律秩序，一个谬论性的观点是，法律与制度设立的目的本来就是让人违反的。否则，人类就并不需要这样或那样的规则了。如此道来，不论新资本文件是如何卓尔不群，是如何如何恰如其分地反映出了本次金融危机所暴露出的问题，但是我们并不能非常自信地说，下次金融危机永远不会来临。在人类已有的历史上，虽然已发生的金融危机之原因各不相同，但是同质地看，其无不可归责于监管失灵、人性的贪欲过盛。在某种程度上，可以断言的是，与其说危机是一个制度问题，倒不如说更是一个人性恶的问题，因此作者的结论是，即使《巴塞尔资本文件Ⅲ》被专家们再造得尽善尽美，但是它也不可能杜绝金融危机的发生。

良好的金融监管理念及理念的法律化是金融稳定的前置条件，而这种制度又必须具有足够的前瞻性和预见性，必须在多元化的利益主体之间以公平为导向进行利益的平衡。基于这一思路，金融监管应该建立在激励机制的基础上，金融监管者、金融机构、其他市场参与者应该作为一个利益共同体，共同维护金融体系的稳定，提高金融运行的效率。自不待言的是，巴塞尔银行监管委员会以其诸多文件为媒介一直在朝着这个目标前进，如《巴塞尔资本文件Ⅲ》就想营造一个密不透风的、银行绝对安全的“王国”，但这只能是金融监管中的“乌托邦”，因为金融监管是一个多方的或静态或动态的博弈过程，理论上的假设很有可能与实践大相径庭。在法律规则的设计中，法律条文不可能模拟完全的契约，不可能与现实中的场景一一对应，现实中也很难通过发现市场规律来模拟理想中的市场环境。故而，我们尽可以用溢美之词来抬高《巴塞尔资本文件Ⅲ》的正当性与科学性，但是在另一个侧面，也必须认识到在下次金融危机来临之前，它也必定不是万能的救世主，夸大地评价，其只不过是专家小组们会诊后所开出的一份重病后恢复元气和预防旧病复发的药方。