后危机时代资本充足监管规则的创新

在后危机时代，为了应对金融危机的挑战及回应巴塞尔银行监管委员会对第二版资本文件修订的新要求，在2012年《商业银行资本管理办法 (试行)》最终定型以前，中国银监会围绕三大支柱推出了一系列的文件。以下，对相关文件图示如下，并选择一些文件进行介绍。

续表

(一) 《商业银行资本充足率监督检查指引》

为了加强商业银行资本充足率监管，增强商业银行应对风险的能力，保障商业银行安全、稳健运行，2009年12月4日，中国银监会发布了《商业银行资本充足率监督检查指引》，文件从总则、商业银行内部资本充足评估程序、商业银行风险评估标准、监督检查程度、附则五个部分对银行资本充足率监督检查事项作出了详细的规定。

文件适用于2007年《中国银行业实施新资本协议指导意见》所确定的新资本协议下的银行和自愿实施新资本协议的其他商业银行。实施资本充足率监督检查的目标是推动商业银行完善风险管理体系和控制机制，实现资本要求与风险水平和风险管理能力的密切结合，提高商业银行抵御风险的能力。据此，商业银行内部应当建立包括治理架构、风险评估和资本规划等环节在内的资本充足评估程序，确保其资本水平能够有效抵御其所面临的各类风险和满足其实施经营战略的需要; 商业银行内部资本充足评估程序不仅应当评价银行资本的充足水平，还应当评价银行资本的质量; 商业银行应当建立和完善全面风险管理框架，全面和及时识别、计量、监测、缓释和控制风险; 商业银行的全面风险管理框架应当与其内部资本充足评估程序相互衔接和配合，有效维护银行的稳健运行和持续发展; 银监会对商业银行内部资本充足评估程序进行监督检查，全面评估商业银行资本规划和满足最低监管资本要求的能力。银监会独立评估商业银行所面临的各类主要风险及风险管理能力，有权根据对商业银行内部资本充足评估程序和风险状况的评估结果，并考虑压力测试结果和经济周期因素，确定商业银行的监管资本要求，确保商业银行资本能够充分覆盖面临的各类风险; 商业银行应当持续满足银监会的最低资本充足率要求。银监会有权对资本不能充分覆盖风险的商业银行采取干预或纠正措施，督促其提高资本充足水平。

同时，文件规定，商业银行的内部资本充足评估程序应实现以下目标: 确保主要风险得到充分识别、计量或评估、监测和报告。确保资本水平与主要风险及风险管理水平相适应; 确保资本规划与银行经营状况、风险变化趋势和长期发展战略相匹配; 内部资本充足评估程序应覆盖以下各类风险: 新资本协议第一支柱中涉及且已覆盖的信用风险、市场风险和操作风险。新资本协议第一支柱中涉及但没有完全覆盖的风险，如集中度风险。新资本协议第一支柱中未涉及的风险，如银行账户利率风险、流动性风险、声誉风险、战略风险和对商业银行有实质性影响的其他风险。外部经营环境引发的风险。

(二) 《商业银行资本充足率信息披露指引》

2009年11月7日中国银监会发布了《商业银行资本充足率信息披露指引》，其分总则、并表范围、风险暴露与评估、附则，共49个条文，文件对商业银行资本充足率信息披露的范围、内容和流程规范等提出了明确的监管要求。该指引适用于2007年银监会颁布的《中国银行业实施新资本协议指导意见》所确定的新资本协议银行和自愿实施新资本协议的其他商业银行。

该文件明确规定，信息披露是指商业银行遵照中国银行业监督管理委员会新资本协议的各项指引，将银行的资本计量、风险管理等相关信息，通过公开载体，向投资者和社会公众披露的行为; 商业银行董事会负责本指引所规定的信息披露，并保证披露信息的真实、准确和完整，同时负责制定信息披露政策，包括信息披露内容、过程及其他相关政策等; 商业银行应披露资本及资本充足率、风险暴露和评估等重要信息，对于商业银行的专有信息或保密信息可不披露具体的项目，但必须对要求披露的信息进行一般性披露，并解释某些项目未对外披露的事实和原因; 信息披露频度分为临时、季度、半年及年度披露，其中临时信息应及时披露，季度、半年和年度信息披露时间不晚于季度报告、半年度报告、年度报告披露后的一个月。因特殊原因不能按时披露的，应至少提前十五个工作日向银监会申请延迟披露; 银监会依法对商业银行信息披露实施监督管理。银监会应当监督商业银行建立健全信息披露管理体系，当认为商业银行的信息披露存在缺陷或出现异常时，可采取相应监管措施。

风险暴露与评估涉及信用风险、市场风险、操作风险、证券化风险，如文件规定，商业银行应至少披露信用风险、市场风险、操作风险及其他重要风险的管理目标、政策、策略和程序，组织架构和管理职能，风险缓释政策和工具，风险报告或计量系统的范围或性质，风险暴露和评估等定性信息; 商业银行应至少披露信用风险暴露的以下定性信息: 逾期及不良贷款的定义，贷款减值准备的计提方法，各类风险暴露采用的计量方法等; 商业银行应至少披露信用风险暴露的以下定量信息: 信用风险暴露总额，采用不同资本计量方法的各类风险暴露余额，信用风险暴露的地域分布、行业或交易对手分布、剩余期限分布，不良贷款总额、贷款减值准备余额及报告期变动情况等; 商业银行采用内部评级法应至少披露以下定性信息: 评级体系的治理结构、评级结构、评级结果的应用，风险参数的定义，数据、风险计量的基本方法和假设等。

(三) 《商业银行资本计量高级方法验证指引》

2009年12月24日，银监会发布了《商业银行资本计量高级方法验证指引》，该文件包括总则、商业银行验证工作的总体要求、信用风险内部评级体系验证、操作风险高级计量体系验证、验证监督检查、附则等六个章节，共152条。

该文件的“总则”部分对宗旨问题进行了阐述，如其第2～7条规定: 本指引所称验证，是指采用资本计量高级方法的商业银行对信用风险的内部评级法、市场风险的内部模型法、操作风险的高级计量法及其支持体系进行持续检查，完善自我纠正机制，确保资本计量充分反映风险水平。商业银行采用资本计量高级方法计算监管资本，应按照本指引要求建立验证体系; 商业银行采用内部评级法计算信用风险监管资本要求，应根据本指引和中国银行业监督管理委员会关于《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》的要求，对内部评级体系进行验证，确保模型能够有效量化风险，评级体系运行稳定可靠; 商业银行采用内部模型法计算市场风险监管资本要求，应根据本指引和银监会关于《商业银行市场风险内部模型法监管资本计量指引》的要求，对市场风险内部模型及支持体系进行验证，确保模型理论正确、假设合理、数据完整、模型运行情况良好、计算准确、使用分析恰当; 商业银行使用高级计量法计算操作风险监管资本，应根据本指引和银监会关于《商业银行操作风险监管资本计量指引》和《商业银行操作风险管理指引》的相关要求，对操作风险高级计量模型及支持体系进行验证，证明高级计量模型能够充分反映低频高损事件风险，审慎计量操作风险的监管资本; 银监会按照本指引对商业银行资本计量高级方法的验证工作进行监督检查。

此外，文件对验证的目标、流程、方法等问题进行了明确，如文件第8条规定: “商业银行对资本计量高级方法的验证承担主要责任，并通过建立完善的验证体系实现以下目标: 增强高级计量方法的稳健性和可靠性。建立纠正机制，改进高级计量方法的风险预测能力，促进方法和体系的持续改进。增进商业银行高级管理层和相关人员对计量模型的理解，充分认识模型的局限性，完善模型结果运用，确保资本计量准确反映商业银行的风险水平; 对治理结构，文件规定，商业银行应当建立完善的验证治理结构，确保验证工作持续、有效、独立地开展，并为持续改进资本计量高级方法提供依据; 对商业银行的验证流程规定，其应包含验证触发机制，确保验证过程能够及时捕捉计量模型表现和支持体系的变化，适时启动验证工作; 对验证的支撑体系规定，商业银行应当建立一套完整的验证数据管理流程，确保验证工作基于准确、适当和完整的数据。

(四) 《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准指导意见》

我国“十二五”规划纲要明确提出参与国际金融准则新一轮修订，完善我国金融业稳健标准。2010年12月16日，巴塞尔银行监管委员会发布了第三版资本文件，并要求各成员经济体两年内完成相应监管法规的制定和修订工作，2013年1月1日开始实施新监管标准，2019年1月1日前全面达标。该版本确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管新模式，大幅度提高了商业银行资本监管要求，建立全球一致的流动性监管量化标准，将对商业银行经营模式、银行体系稳健性乃至宏观经济运行产生深远影响。基于这些考虑，2011年4月27日中国银监会在充分借鉴国际经验，紧密结合国内银行业经营和监管实际的基础上，颁布了《中国银行业实施新监管标准指导意见》，确立了我国银行业实施新监管标准的政策框架，明确了我国银行资本充足率、杠杆率、流动性、贷款损失准备监管标准，并规定了差异化的过渡期安排。该“指引”的主要体现在以下几个内容:(www.xing528.com)

其一是明确了指导原则，即立足国内银行业实际，借鉴国际金融监管改革成果，完善银行业审慎监管标准; 宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合; 监管标准统一性和监管实践灵活性相结合; 支持经济持续增长和维护银行体系稳健统筹兼顾。

其二是改进资本充足率计算方法。方法一是严格资本定义，提高监管资本的损失吸收能力，将监管资本从现行的两级分类 (一级资本和二级资本) 修改为三级分类，即核心一级资本、其他一级资本和二级资本。严格执行对核心一级资本的扣除规定，提升资本工具吸收损失能力。方法二是优化风险加权资产计算方法，扩大资本覆盖的风险范围。采用差异化的信用风险权重方法，推动银行业金融机构提升信用风险管理能力，明确操作风险的资本要求，提高交易性业务、资产证券化业务、场外衍生品交易等复杂金融工具的风险权重。

其三是提高资本充足率监管要求。将现行的两个最低资本充足率要求 (一级资本和总资本占风险资产的比例分别不低于4%和8%) 调整为三个层次的资本充足率要求: 一是明确三个最低资本充足率要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别不低于5%、6%和8%; 二是引入逆周期资本监管框架，包括2.5%的留存超额资本和0～2.5%的逆周期超额资本; 三是增加系统重要性银行的附加资本要求，暂定为1%。新标准实施后，正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%。若出现系统性的信贷过快增长，商业银行需计提逆周期超额资本。

其四是建立杠杆率监管标准。引入杠杆率监管标准，即一级资本占调整后表内外资产余额的比例不低于4%，以弥补资本充足率的不足，控制银行业金融机构以及银行体系的杠杆率的积累。

其五是建立多维度的流动性风险监管标准和监测指标体系。构建流动性覆盖率、净稳定融资比例、流动性比例、存贷比以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度以及同业负债集中度等多个流动性风险监管和监测指标，其中流动性覆盖率、净稳定融资比例均不得低于100%。同时，推动银行业金融机构建立多情景、多方法、多币种和多时间跨度的流动性风险内部监控指标体系。

其六是合理安排过渡期。新资本监管标准从2012年1月1日开始执行，系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于2013年底和2016年底前达到新的资本监管标准。过渡期结束后，各类银行应按照新监管标准披露资本充足率和杠杆率。

(五) 《商业银行资本管理办法 (试行)》

为了加强商业银行资本监管，维护银行体系稳健运行，保护存款人利益，以上述指引为指导，2012年6月7日，中国银监会发布了《商业银行资本管理办法 (试行)》，该办法于2013年1月1日起实施。文件共分为总则、资本充足率计算与要求 (资本充足率计算范围、资本充足率计算公式、资本充足率监管要求)、资本定义 (资本组成、资本扣除项、少数股东资本的处理、特殊规定)、信用风险加权资产计量 (一般规定、权重法、内部评级法)、市场风险加权资产计量 (一般规定、标准法、内部模型法)、操作风险加权资产计量 (一般规定、基本指标法、标准法、高级计量法)、商业银行内部资本充足评估程序 (一般规定、治理结构、风险评估、资本规划、监测和报告)、监督检查 (监督检查内容、监督检查程序、第二支柱资本要求、监管措施)、信息披露等10章，共180条。无论是从所代表的理念、发布的时间，还是从条文的数量上评判，至少到当下为止，该文件是我国资本充足监管规则的集大成者。文件的主要内容如下。

其一是系统化地明确了我国商业银行资本充足率的概念及监管的基本原则。“试行办法”规定，资本充足率是指商业银行持有的符合本办法规定的资本与风险加权资产之间的比率。一级资本充足率，是指商业银行持有的符合本办法规定的一级资本与风险加权资产之间的比率。核心一级资本充足率，是指商业银行持有的符合本办法规定的核心一级资本与风险加权资产之间的比率; 资本监管的基本要求表现为: 商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。商业银行应当按照本办法的规定计算并表和未并表的资本充足率。商业银行资本充足率计算应当建立在充分计提贷款损失准备等各项减值准备的基础之上。商业银行应当按照本办法建立全面风险管理架构和内部资本充足评估程序。

其二是明晰了并表的范围。文件规定，商业银行未并表资本充足率的计算范围应包括商业银行境内外所有分支机构。并表资本充足率的计算范围应包括商业银行以及符合本办法规定的其直接或间接投资的金融机构。商业银行及被投资金融机构共同构成银行集团。应当并表的情形包括四大类: 一是商业银行直接或间接拥有50%以上表决权的被投资金融机构。二是虽然商业银行拥有50%以下 (含) 表决权的被投资金融机构，但是与被投资金融机构之间存在关联之一者，应将其纳入并表范围，此类情况包括通过与其他投资者之间的协议，拥有该金融机构50%以上的表决权，或根据章程或协议，有权决定该金融机构的财务和经营政策，或有权任免该金融机构董事会或类似权力机构的多数成员，或在被投资金融机构董事会或类似权力机构占多数表决权。同时，在确定对被投资金融机构表决权时，应考虑直接和间接拥有的被投资金融机构的当期可转换债券、当期可执行的认股权证等潜在表决权因素，对于当期可以实现的潜在表决权，应计入对被投资金融机构的表决权。三是其他证据表明商业银行实际控制被投资金融机构的情况，而控制即指一个公司能够决定另一个公司的财务和经营政策，并据以从另一个公司的经营活动中获取利益。四是商业银行未拥有被投资金融机构多数表决权或控制权，具有下列情况之一者，应当纳入并表资本充足率计算范围: 具有业务同质性的多个金融机构，虽然单个金融机构资产规模占银行集团整体资产规模的比例较小，但该类金融机构总体风险足以对银行集团的财务状况及风险水平造成重大影响。被投资金融机构所产生的合规风险、声誉风险造成的危害和损失足以对银行集团的声誉造成重大影响。

其三是强化了最低的资本充足率要求。根据文件的规定，商业银行资本充足率监管要求包括最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求以及第二支柱资本要求。如最低资本要求为核心一级资本充足率不得低于5%、一级资本充足率不得低于6%、总资本充足率不得低于8%。为了强化这一要求，商业银行应当在最低资本要求的基础上计提储备资本。储备资本要求为风险加权资产的2.5%，由核心一级资本来满足; 在特定情况下，商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本。逆周期资本要求为风险加权资产的0～2.5%，由核心一级资本来满足; 系统重要性银行还应当计提附加资本，国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，由核心一级资本满足。若国内银行被认定为全球系统重要性银行，所适用的附加资本要求不得低于巴塞尔委员会的统一规定; 根据风险判断及监督检查的结果，银监会有权针对部分资产组合提出的特定资本要求。

其四是明确了资本的构成及扣项。根据文件规定，核心一级资本包括: 实收资本或普通股、资本公积、盈余公积、一般风险准备、未分配利润、少数股东资本可计入部分; 其他一级资本包括:其他一级资本工具及其溢价、少数股东资本可计入部分; 二级资本包括二级资本工具及其溢、超额贷款损失准备[1]; 商业银行应当从核心一级资本中全额扣除的项目包括: 商誉、其他无形资产 (土地使用权除外)、由经营亏损引起的净递延税资产、款损失准备缺口、资产证券化销售利得、确定受益类的养老金资产净额、直接或间接持有本银行的股票、对资产负债表中未按公允价值计量的项目进行套期形成的现金流储备 (若为正值，应予以扣除; 若为负值，应予以加回)、商业银行自身信用风险变化导致其负债公允价值变化带来的未实现损益、商业银行之间通过协议相互持有的各级资本工具或银监会认定为虚增资本的各级资本投资、商业银行直接或间接持有本银行发行的其他一级资本工具和二级资本工具、对未并表金融机构的小额少数资本投资合计超出本银行核心一级资本净额10%的部分、商业银行对未并表金融机构的大额少数资本投资而核心一级资本投资合计超出本行核心一级资本净额10%的部分等。

其五是明确了资本监管的治理结构。在内部评级法、标准法与高级计量法的基础上，文件将资本要求提升到了内部治理的高度，其规定商业银行董事会承担本行资本管理的首要责任，履行以下职责: 设定与银行发展战略和外部环境相适应的风险偏好和资本充足目标，审批银行内部资本充足评估程序，确保资本充分覆盖主要风险; 审批资本管理制度，确保资本管理政策和控制措施有效; 监督内部资本充足评估程序的全面性、前瞻性和有效性; 审批并监督资本规划的实施，满足银行持续经营和应急性资本补充需要; 至少每年一次审批资本充足率管理计划，审议资本充足率管理报告及内部资本充足评估报告，听取对资本充足率管理和内部资本充足评估程序执行情况的审计报告; 审批资本充足率信息披露政策、程序和内容，并保证披露信息的真实、准确和完整。

其六是明确了资本规划要求。文件规定，商业银行制定资本规划，应当综合考虑风险评估结果、未来资本需求、资本监管要求和资本可获得性，确保资本水平持续满足监管要求。资本规划应至少设定内部资本充足率三年目标; 应当确保目标资本水平与业务发展战略、风险偏好、风险管理水平和外部经营环境相适应，兼顾短期和长期资本需求，并考虑各种资本补充来源的长期可持续性; 应当审慎估计资产质量、利润增长及资本市场的波动性，充分考虑对银行资本水平可能产生重大负面影响的因素，包括或有风险暴露，严重且长期的市场衰退，以及突破风险承受能力的其他事件; 应当优先考虑补充核心一级资本，增强内部资本积累能力，完善资本结构，提高资本质量; 应当通过严格和前瞻性的压力测试，测算不同压力条件下的资本需求和资本可获得性，并制定资本应急预案以满足计划外的资本需求，确保银行具备充足资本应对不利的市场条件变化。

其七是附件内容庞大，其包括《资本工具合格标准》、《信用风险权重法表内资产风险权重、表外项目信用转换系数及合格信用风险缓释工具》、《信用风险内部评级法风险加权资产计量规则》、《信用风险内部评级法风险暴露分类标准》、《信用风险内部评级体系监管要求》、《信用风险内部评级法风险缓释监管要求》、《专业贷款风险加权资产计量规则》、《交易对手信用风险加权资产计量规则》、《资产证券化风险加权资产计量规则》、《市场风险资本要求标准法计量规则》、《市场风险内部模型法监管要求》、《操作风险资本计量监管要求》、《商业银行风险评估标准》、《资本计量高级方法监督检查》、《信息披露内容和要求》、《资本计量高级方法验证要求》、《外部评级使用规范》。这些数量繁多的附件不仅保证了第三版巴塞尔新资本文件在中国“原汁原味”的中国化，而且在根据《试行办法》第180条的规定，2009—2010年期间所颁布的一些规范文件已被废止的情况下，这些附件也起到了及时的更替作用。