前危机时代下我国资本充足监管的研究

(一) 资本充足监管的区域性尝试: 深圳特区的实践

在巴塞尔银行监管委员会于1988年出台资本充足计量文件后，作为经济特区的深圳市随后也酝酿按照该国际惯例来规范特区银行业的监管。1992年，中国人民银行深圳特区分行公布了《深圳市银行资产风险监管暂行规定》，并决定于1993年1月开始实施。该规定从以下几个方面对深圳市的商业银行提出了资本监管要求。

其一是该“规定”将资本划分为一级资本与二级资本。其中，一级资本由自有资本和公开储备构成。自有资本包括信贷基金(即中央财政拨入的信贷资金、自有营运资金及地方信贷基金)、实收股本及固定资产基金与累计折旧等; 公开储备包括股本溢价、专用基金、公积金、未分配利润。二级资本包括内部储备、普通风险准备金、资产重估储备与次级长期债务等。在计算资本比率时，下列项目应予以扣除: 对于合并列账的银行和财务公司的投资、公益金的50%、呆账损失中尚未冲减的部分、在其他银行与金融机构中的资本投资及属于呆账以外的冲减与损失等。

其二是在风险权数方面，将资产的风险权数共划分为0%、10%、20%、50%、100%五大类。

其三是在资本充足率方面，其规定深圳市的商业银行资本充足率在1993年底应达到6%，其中核心资本应占3%; 在1994年底应达到8%，其中核心资本应占4%; 1995年后，商业银行的资本充足比率应达到8%～12%，其中核心资本应占4%～6%，非银行金融机构的资本充足率应达到8%～12%，其中核心资本应占6%～8%。

分析: 虽然《深圳市银行资产风险监管暂行规定》在效力范围上具有极大的局限性，但是它毕竟是我国在商业银行资本充足监管上的第一次尝试，也是我国在银行业监管上与国际银行业监管理念的新发展进行对接的一次有益的探索，因此这部规范性法律文件对制定全国性的资本充足监管规则具有重要的参考价值。在另一方面，我们也必须意识到该文件也存在极大的不足: 一是区域性歧视。如在对待公共企业授信方面，对深圳市的风险权数为20%，深圳以外的国内其他地区的授信风险权数为100%。这种规则处理一方面不仅限制了深圳市本地银行资产的扩张，而且其“不考虑其他地区发展程度、投资环境之优劣而一律划分为次级信誉地区”的做法与1988年巴塞尔资本文件选择一个较高信誉国家来处理不同国家转移风险的精神相悖。二是在不同地区的银行业之间造成不公正的监管待遇。实际上，对银行业树立资本充足监管理念也在于为银行业塑造一个公平竞争的环境。我国银行业实行的是一级法人制度，深圳市的商业银行都是属于总行的一个组成部分，因此该文件也与我国银行业的法律结构及整体监管的内在要求不符。

(二) 资本充足监管规则的系统化

1994年2月中国人民银行发布了《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，并同时发布了《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》与《关于资本成分和资产风险权数的暂行规定》，文件明确规定商业银行资本总额与加权风险资产总额的比例不得低于8%，其中核心资本不得低于4%，附属资本不得超过核心资本的100%。鉴于在当时我国商业银行一时还不能达到这一指标，因此上述通知要求各商业银行根据自身的情况制定分阶段实施的计划，但是最后达标的期限是1996年底。资本充足监管的理念后来也在我国1995年的《商业银行法》及2003年的《商业银行法》中得到肯定。《商业银行法》都在第39条规定: “商业贷款应当遵守下列资产负债比例管理的规定: 资本充足率不得低于8%、贷款余额与存款余额的比例不得超过75%、流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。”

分析: 随着央行于1994年发布上述三个文件，及1995年的《商业银行法》对银行业资本充足率要求的规定，我国已在银行业的监管中基本意识到了资本充足监管的意义所在。如果说1993年《深圳特区银行业资产风险监管暂行规定》标志着我国银行业资本充足监管起点的话，那么1994年央行出台的三个文件便在一定程度上表明我国在银行业的资本充足监管上已从区域性的尝试步入了全面性要求的阶段。另外，尽管1995年及2003年的《商业银行法》都只是在第39条粗放性地规定商业银行的资本充足率不得低于8%，但是较以前关于资本充足监管的规范性法律文件而言，《商业银行法》的立法体位明显较高。这也说明随着我国银行业务的发展及金融监管的内在需求，我国银行业的立法者已开始关注资本充足要求与银行业稳健经营的关联。尽管如此，在这一阶段我国在资本充足监管方面的不足也表现得极为明显。对此可作如下分析:

其一是风险资产考虑不全面。虽然《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》依资产风险程度将风险权数划分为0%、10%、20%、50%、100%五类，但是其仅仅考虑了对表内资产的计算，而没有将表外项目纳入其中。这一定性无疑与银行的业务实践相悖，因为银行业已在日益摆脱传统的资产负债业务，表外业务的增加就是一个很好的说明，而表外业务使银行经营活动透明度下降，财务监督依靠资产负债表已经不能提供准确的数据，不仅客户和投资者难以了解银行的全部业务范围和评价其经营成果，银行业的监管者的监管难度也大为增加。在巴塞尔资本文件中，其就运用信用风险转换系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易进行信用风险分析，并配以不同的风险权数，从而确定所需的风险资产。

其二是资本的配备不完善，不利于我国银行业的国际竞争。上述三个文件对资本规定的侧重点主要是核心资本，包括实收资本、资本公积、盈余公积及未分配利润，相反，对附属资本的规定则非常简单，仅指贷款呆账准备金。此外，在核算资本总额时应扣除以下项目: 购买外汇的资本金支出、不合并列账的银行和财务附属公司资本中的投资、呆账损失尚未冲销的部分及在其他银行和金融机构中的资本投资。实际上，在此阶段的这种安排是值得我们进一步斟酌的，因为关于核心资本的规定大多是以国有独资商业银行的资本结构为基础加以考虑的，而没有考虑到股份制商业银行的资本构成特点。同时，对于附属资本的规定过于单一，这无疑不利于我国银行业资本充足率的提高，从而无形中给我国银行业的国际竞争创造了障碍。

其三是有悖于全面风险监管的理念。在金融业务自由化与国际化的态势下，金融风险之间相互的渗透与传染性日益增强，这就要求金融监管法律规则的设定不能固守于同质性金融风险的防范，而应从整个金融风险的角度进行评估，并配置相应的监控规则。然而，此阶段的资本充足监管模式只考虑了信用风险，而没有顾及利率风险、汇率风险与操作风险等。

其四是没有构建资本充足监管的预警系统。事前的防范胜于事后的救济，但令人遗憾的是，此阶段在资本监管的预警机制方面，我国还无所作为，而只是采取单一化的资本充足性监管模式。毋庸置疑，这种硬性的监管风格不足以应对复杂性的资本充足监管要求。

(三) 《商业银行资本充足监管管理办法》——资本充足监管的一次飞越(www.xing528.com)

2004年2月银监会出台了《商业银行资本充足率管理办法》。在一段时间内，该办法意味着我国银行业资本充足监管规则的一次全面整理的系统化，顺应了我国银行业内在的发展要求，反映了国际银行业监管的新成果。该文件共分为总则、资本充足率计算、监督检查、信息披露与附则五个部分。

在总则部分，在空间度上，《办法》适用的对象是在中国境内设立的商业银行，共包括中资银行、外资银行、中外合资银行等。其中，资本充足率是指商业银行持有的、符合本办法规定的资本与商业银行风险加权资产之间的比率。在该《办法》中，巴塞尔银行监管委员会与欧盟所主张的并表监管法得到一定的体现，如其第10条规定，商业银行计算并表后的资本充足率时，应将以下机构纳入并表范围: 商业银行直接拥有其过半数以上权益性资本的被投资金融机构、商业银行的全资子公司拥有其过半数以上权益性资本的被投资金融机构、商业银行与全资子公司共同拥有其过半数以上权益性资本的被投资金融机构。此外，即使商业银行不拥有过半数以上的权益性资本，但与被投资金融机构之间有下列情况之一，也必须纳入并表范围: 通过与其他投资者之间的协议，持有该机构半数以上的表决权; 根据章程或协议，有权控制该机构的财务与经营政策; 有权任免该机构董事会或类似权力机构的多数成员; 可以不列入并表的机构包括: 已关闭或已宣告破产的金融机构、因终止而进入清算程序的金融机构、决定在一年内售出而短期持有其过半数以上权益性资本的金融机构、受所在国外汇管制及其他突发事件影响资金调度受到限制的境外附属金融机构。

另外，商业银行的资本包括核心资本与附属资本。其中核心资本主要有以下项目组成: 实收资本或普通股、资本公积、盈余公积、未分配利润与少数股权; 附属资本包括重估储备、一般准备、资本公积、盈余公积、可转换债券与长期次级债务。在核算银行资本时，下列项目应予以扣除: 商誉、商业银行对非自有不动产与企业的资本投资、商业银行对非未并表金融机构的资本投资。在资本比例上，商业银行的附属资本不得超过核心资本的100%，计入附属资本的长期次级债务不得超过核心资本的50%。在风险权数方面，该文件将银行资产的风险分为“无风险”到“十足风险”，即0%、20%、50%、100%的4个风险权数。对表外业务则要求银行应将表外项目的名义本金额乘以信用转换系数，获得等同于表内项目的风险资产，然后根据交易对象的属性确定风险权重，计算表外项目相应的风险加权资产。

根据商业银行的资本充足率状况，银监会将商业银行分为三大类，即资本充足类 (资本充足率不低于8%，核心资本不低于4%)、资本不充足类 (资本充足率不足8%或核心资本不足4%)及资本严重不足类 (资本充足率不足4%，或核心资本不足2%)。与此相应，银行会对上述三类的银行配置了不同的监管措施，如对资本充足类银行，银监会可以采取下列干预手段: 要求商业银行完善风险管理规章制度、要求商业银行提高风险控制能力、要求商业银行加强对资本充足率的分析及预测、要求商业银行制定可行的资本维持计划及限制介入高风险业务; 对资本不足类银行，银监会可以采取下列监管措施: 下发监管意见书、要求银行在接到监管意见书二月内制定可行的资本补充计划、要求商业银行限制资产增长速度、要求商业银行限制固定资产购置、要求商业银行限制分配红利与其他收入、严格审批或限制商业银行增设新机构及开办新业务;对资本严重不足类银行，除针对资本不足类银行所设计的监管措施外，银监会还可以要求商业银行调整高级管理人员、依法对商业银行实行接管或者促成机构重组、在一定的情况下可以要求撤销银行。同时，文件也对资本充足信息监管的信息披露作出了规定，所必须披露的信息包括以下五个方面: 风险管理目标与政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险与市场风险。对于涉及商业机密无法披露的项目，商业银行可披露项目的总体情况，并解释特殊项目无法披露的原因。

为了保证资本充足监管能在商业银行内部得以实施，就有必要对银行的管理层配以相关的责任。在这方面，文件第33～35条规定: “商业银行董事会承担本银行资本充足率管理的最终责任，负责确定资本充足率管理目标，审定风险承受能力，制定并监督实施资本规划。未设立董事会的，由行长负责; 商业银行高级管理人员负责资本充足率管理的实施工作，包括制定本银行资本充足率管理的规章制度，完善信用风险和市场风险的识别、计量和报告程序，定期评估资本充足率水平，并建立相应的资本管理机制，加强对资本评估程序的检查和审计，确保各项监控措施的有效实施; 商业银行应向银监会报告未并表和并表后的资本充足率。并表后的资本充足率每半年报送一次，未并表的资本充足率每季报送一次。如遇影响资本充足率的特别重大事项，应及时报告银监会。”

评析: 该办法的出台已表明了我国银行业的监管者已深知资本在银行业监管中的地位与作用。作为一个专门性的资本充足监管法律文件，该文件的产生与实施不仅对我国原有的商业银行资本充足监管规则的内在不足进行了一定的匡正，而且它表明我国在资本充足监管规则设计上步入了一个新台阶。客观而言，从文件对资本的构成、资本的限额与限制、资本并表监管范围的规定、资本充足监管相关信息的披露及对违规银行所设计的循序渐进的监管措施来考察，资本充足监管已从以前具有尝试性的地方规章，从“通知”与“暂行规定”等模式，从《商业银行法》单一条款规定的安排步入了一个严格化与规范化的阶段。这说明“办法”的出台标明我国在银行业的监管中已有了一个重要的法律创新，资本充足率监管已突破了传统上的形式意义，而成为当代中国银行业监管的实质性要求。

我们从文件的内容考察，也不难发现我国在商业银行资本充足监管的规则供给上已基本上克服了前两个阶段上的不足。如在所针对的风险上，文件第5条明确规定商业银行资本应抵御信用风险与市场风险。文件第28条规定，商业银行应对市场风险计提资本;在所涉风险资产上，也将表外业务的风险纳入其中，文件第27条规定商业银行应对表外业务的信用风险计提资本; 在核心资本与附属资本的配备上，也有了进一步的发展，如该办法第12条规定附属资本包括重估储备、一般准备、优先股、可转换债券和长期次级债务。这种处理使我国在附属资本核心上从单一化步向多元化，有利于我国银行业的发展。

从国际的层面来分析，文件的出台也在一定程度上表明我国银行业监管规则演变反映了国际金融监管的新理念，即巴塞尔银行监管委员会所一直倡导的资本充足率监管原则。横向比较，也不难发现本次的文件大多借鉴或移植了1988年巴塞尔银行监管委员会所发布的《统一资本计量与资本标准的国际协议》中的实质性内容，如资本成分的要求、核心资本与附属资本的比例及目标资本比率等。

虽然已取得了一些进步，但是由于我国法律规则供给上的传统性特点、银行业产权单一、法律实践效应差及国际资本充足监管新发展等因素的影响，在此阶段，我国银行业的资本充足监管法律化仍存有一些缺陷。分析如下。

公平与平等是法律的价值与追求。然而，该文件在某些方面却与这些法律的基本价值相悖。从我国商业银行的产权结构上来看，其可以划分为以下几类: 国有独资银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城市信用社与农村信用社等。相比较而言，国有银行资产规模较大、营业网点较多、客户资源较稳定，但其资产质量普遍较差、包袱过重、业务创新过慢。在另一方面，非国有银行资产规模较小、营业网点不多、客源相对较少，但相对而言资产质量较好、公司治理机构合理、业务创新较快。由于产权因素的影响，国家对国有银行的财政扶助较多，如2003年年底国家动用450亿美元外汇储备，向中国银行与中国建设银行补充资本金，用以推动两家银行的股份制改造，这种短期性的有针对性的注资行为无疑会产生以下结果: 一是造成获得与没有获得金融资源支持的国有银行在资本充足率上的不平等; 二是加剧国有银行与非国有银行之间在资产结构与资本充足率上的不平衡; 三是尽管这种财政注资行为可以在短期内改良国有银行资本充足情况，从而使其达到所规定的要求，但是由于国有银行所内生的运营机制并不如现代银行业的商业化经营理念同步，所以其长期效应并不理想; 四是对非国有银行而言，虽然有些可以通过上市的方式募集资金，但是所反映出的资本充足率波动过大，如民生银行上市前的2000年6月，资本充足率为10.84%。上市后2000 年末资本充足率骤然增至21.45%，但一年后的2001年末，资本充足率又骤跌至10.1%， 2002年末又降到8.22%。虽然2003年3月该行发行的可转债也全部用于弥补资本金，但到6月30日，资本充足率仍降到7.11%。五是对非国有的不能上市的银行而言，金融资源相对匮乏，资本充足要求达标与维持相对困难，这无疑又是一个层面上的不平等。

与此同时，文件对资本充足监控的指标也存在不足。现有的资本监管指标强调的是资本与商业银行风险加权资产之间的比率，但是单一化的指标并非是完美无缺的，其主要的不足是只考虑了信用风险，而没有顾及银行在经营中还只能遇到的利率风险、操作风险及汇率风险等。如美国对私人住宅抵押贷款所规定的风险权数只有50%，但它却是形成七八十年代美国储蓄与贷款协会危机的主要原因。

总体上，笔者认为我国在对资本充足监管规则进行重构与整合的进程中，一刀切式的规则所体现出的本土资源过少，不能反映中国银行业的现状与产权结构特点。固然借鉴与移植是一种节约成本的比较有效的法律构建方法，但是所引进的法律规则也必须体现中国特殊的金融情势。否则，这种移植的规则并不能达到其预期的法律价值。基于此，我国在金融监管法律制度创新的立法思维中，移植式的规则供给模式效应是值得我国立法者深思的。对此，霍姆斯曾言: 法包含着一个民族经历多少世纪发展的故事，因而不能将它仅仅当做好像一本数学教科书里的定理、公式研究。为了知道法是什么，我们必须了解它的过去以及未来趋势。该阶段文件内生的指导原则与具体规则的不足无疑为我国新资本监管文件在特定条件下的出台造就了合理的理由。