我国银行信息披露法律规定及分析

(一) 关于银行信息披露的法律规定

我国银行信息披露的法律制度主要集中于法律与行政部门规章两个层级。其中，法律层面所涉及的法律主要为2003年修订后的《中国人民银行法》与《商业银行法》，及《银行业监督管理法》;规章层面的有《金融企业会计制度》、《金融保险企业财务制度》、《企业会计准则》、 《公开发行证券公司信息披露编报规则》及2007年中国银监会发布的《商业银行信息披露办法》等 (本内容中简称《办法》)。虽然在众多法律文件中都散见关于商业银行信息披露的条文，但是无论是从产出的年份上看，还是从内容上评价，《办法》还是代表了我国银行信息披露法治化构建中的最高成果。可以说，该规范文件是对我国原有相关银行信息披露要求的一次浓缩性的总结与提炼，因此分析该文件便基本上可以洞察我国在此方面法律演进的全貌。该文件主要表现在以下几点:

其一是明确了适用的对象。《办法》第2条规定，其适用于在中华人民共和国境内依法设立的商业银行，包括中资商业银行、外资独资银行、中外合资银行、外国银行分行。本办法对商业银行的规定适用于农村合作银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、城市信用社，本办法或银监会另有规定的除外。

其二是明确了信息披露的基本原则。《办法》第3～6条规定:商业银行应按照本办法规定披露信息。本办法规定为商业银行信息披露的最低要求。商业银行可在遵守本办法规定基础上自行决定披露更多信息; 商业银行披露信息应当遵守法律法规、国家统一的会计制度和中国银行业监督管理委员会的有关规定; 商业银行应遵循真实性、准确性、完整性和可比性的原则，规范地披露信息; 商业银行披露的年度财务会计报告须经具有相应资质的会计师事务所审计。资产规模少于10亿元人民币的农村信用社可不经会计师事务所审计。

其三是明确了信息披露的内容。这主要体现在以下几个方面:商业银行应按照本办法规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理、年度重大事项等信息。其中，商业银行财务会计报告由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成; 商业银行披露的会计报表应包括资产负债表、利润表 (损益表)、现金流量表、所有者权益变动表及其他有关附表; 商业银行应在会计报表附注中说明本行的重要会计政策和会计估计; 商业银行应在会计报表附注中说明重要会计政策和会计估计的变更; 或有事项和资产负债表日后事项; 重要资产转让及其出售; 商业银行应在会计报表附注中披露关联方交易的总量及重大关联方交易的情况; 商业银行应在会计报表附注中说明会计报表中重要项目的明细资料; 商业银行应在会计报表附注中披露资本充足状况，包括风险资产总额、资本净额的数量和结构、核心资本充足率、资本充足率; 商业银行应披露会计师事务所出具的审计报告; 财务情况说明书应当对本行经营的基本情况、利润实现和分配情况以及对本行财务状况、经营成果有重大影响的其他事项进行说明; 商业银行应披露下列各类风险和风险管理情况等。

其四是明确了信息披露的管理。这主要表现为: 商业银行应将信息披露的内容以中文编制成年度报告，于每个会计年度终了后的4个月内披露。因特殊原因不能按时披露的，应至少提前15日向中国银行业监督管理委员会申请延迟; 商业银行应将年度报告在公布之日5日以前报送中国银行业监督管理委员会; 商业银行应确保股东及相关利益人能及时获取年度报告。商业银行应将年度报告置放在商业银行的主要营业场所，并按银监会相关规定及时登载于互联网网络，确保公众能方便地查阅。中国银行业监督管理委员会鼓励商业银行通过媒体向公众披露年度报告的主要信息; 对在信息披露中提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的商业银行，由中国银监会按照《中华人民共和国商业银行法》相关规定进行处罚，对有关责任人按照《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定采取相应的措施。

(二) 对我国银行信息披露法律制度的评判(www.xing528.com)

银行信息披露要求在银行法中的体现已说明我国立法者与监管者已深刻地感悟到信息披露与有效监管之间的关系，且从覆盖面来看，这种要求已涵盖了会计规范体系、信息披露规则体系及审计规范体系。同时，我们也可以看出中国在这方面已开始在反思与借鉴国际金融监管的新理念，如《办法》就秉承了巴塞尔银行监管委员会的信息化监管思想，如前述的《办法》第5条就与巴塞尔银行监管委员会《增强透明度文件》中对信息的特征界定相一致。此外，在信息披露的范围上，《办法》的规定也基本上与巴塞尔新资本文件所建议的内容趋同。在一定程度上，可以说《办法》的实施意味着我国银行法的发展更上一层楼，标志着我国商业银行信息披露已由向监管部门的信息报告为主转向信息报告与公开披露的并重。如《办法》规定，商业银行应确保股东及相关利益人能及时获取年度报告。商业银行应将年度报告置放在商业银行的主要营业场所，确保公众能方便、及时地查阅。监管者鼓励商业银行通过媒体向公众披露年度报告的主要信息。这种阳光底下无秘密的银行监管理念之定位必将对我国银行法则的创新产生巨大影响。

从《办法》的全文来看，其已基本上奠定了较系统的商业银行信息披露框架，这不仅表现在信息披露范围的明确、披露程序的规范、不作为的法律责任，而且也表现在信息保障机制的设立与信息交流体制设立的建议。尽管在银行信息披露问题上，我们已摆脱了无法可依的局面，但是若坚持边沁所主张的“理解法律，特别是要理解它的缺陷”的批判观点，从宏观的立法哲学及深入到规则的内在进行整体性的评估，我们的感觉也不会轻松与释然。

其一是立法哲学上的评判。虽然从学理上看，法律之效力要远胜于部门规章，但是事实却提供了一个恰好与此背道而驰的回答，因为我国的立法者素来对宏大的粗线条立法理念乐此不疲，这就直接导致了严格意义上的法律规则的空洞性与难操作性。如若纵览上述三部正式法律的全部条文，不难发现它们都共享一个基本的特点，即只用屈指可数的几个条文就将银行机构信息披露的要求给打发了[1]，如《商业银行法》只是在第61条明确规定: “商业银行应当按照规定向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行报送资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。”《中国人民银行法》则只是在第36条规定: “中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。”而更让人百思不得其解的是，作为中国银行业监管“宪法性”的《银行业监督管理法》只是在第33条和第36条规定: “银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告; 银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会披露财务会计报告、风险管理状况、董事与高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。”其后，就语焉不详了。暂且不论这些条文的质量如何，单从其为数不多的条文考察，我们也不难发现，这三部法律并不能应付我国银行有效监管对信息披露的现实要求。出路何在呢? 最佳的方法就是由归口的部门紧急出台“暂行”与“试行”类的规章。如此，“神圣”的法律反成了专供人欣赏的花瓶，或多数时候作为被学者们批判所引用的文献资料而存在，而与此形成截然反差的是部门规章则“喧宾夺主”。这种逆淘汰的中国式法律规则供给实践无疑是一个值得我们反省与自问一下: “中国银行法的改革与完善究竟应该如何去呢”?

其二是《办法》的美中不足之处。尽管我们可以奢侈地用许多华美的语词来赞誉《办法》对中国银行信息披露法律制度的拾遗补缺作用，但是不可否认结合他国成功的实践及对《办法》条文语义的分析，也不难发现该规范文件也是存在如下这样或那样的不如人愿之处。虽然相较于2002年中国人民银行发布的《商业银行信息披露暂行办法》，2007年的新文件删除了“暂行”，而使《办法》的效力期限处于一种长期可持续发展的状态，但是若将新旧文件对照来看，则不难发现，这玩的是一种新瓶装旧酒的游戏，如旧文件的条文数为31条，新文件则为32条。更令人唏嘘的是，新旧文件在主体框架与内容并无本质上的差别。时过必定境迁， 2007年的金融情势也必定异于2002年的情形，社会关系前行性与法律的滞后性关系说明，2007年的文件也应该异于2002年的文件，但是事实给我们展示的是一个不同的答案。

《办法》的适用范围上的限定性，《办法》第30条规定资产总额低于10亿元人民币或存款余额低于5亿元人民币的商业银行，可免于披露信息。这种排除法无疑使《办法》的实际价值大打折扣，因为金融风险之间所具有的传染性连带效应决定了在银行有效监管中是“一个也不能少”; 业务披露范围上的局限性，金融业务合业化经营在我国已与时俱进，但《办法》仅仅是指向银行业，而并没有从跨金融业的角度来进行信息披露的设计，这不能说不是一个缺憾; 《办法》对金融业务国际化的趋势考虑不足，虽然《办法》是与国际接轨的产物，但是它并没有从国际金融监管的合作与协调方面对银行信息的披露事项设定相应的规则，如在什么情况下与他国进行信息互通有无、交流的条件是什么、交流应受哪些限制等; 另外，虽然资产负债业务仍然是我国银行业务的主体，但是与银行相关的金融衍生业务品种已日渐增多，但是《办法》并没有对金融衍生产品交易事项的信息披露有任何规定; 《办法》所规定的信息披露程序在规定上也略显粗糙，如信息披露的方式仅限于“商业银行应将年度报告置放在商业银行的主要营业场所，并按银监会相关规定及时登载于互联网网络”。笔者认为这样规定是不明确的，因为我国商业银行营业网点众多，此处的主要营业场所是否仅限于总行或分行或分支机构所在地的营业场所，还是可以扩大到所有的营业网点? 这些需要法律进一步明确; 信息披露规则之间的协调性差。实际上，银行信息披露法律体系是由涉及银行信息披露的会计规则、审计规则及银行法规则所组成的一个系统性的体系。否则，就会导致所披露信息的不真实性，因此三大规则体系之间在信息上的认定、规则之间的协调对于商业银行信息披露法律体系的完善与整合也是非常关键的。然而，《办法》对此并无任何规定，这无疑又为我国商业银行信息披露的水分过多埋下了伏笔; 由于我国银行监管在传统上惯于消息的内部消化，惯于对敏感信息进行掩饰与压制，所以《办法》是否只是“死的法律文字”仍是一个值得我们继续考察的问题。