我国银行法律制度改革成果简析

实际上，巴塞尔银行监管委员会之所以如此费尽苦心地针对一个性质相同的问题出台种类繁多的文件回应了前文的一个立论，即金融监管法事实上是围绕金融信息的披露所展开的。就银行监管而言，有效的银行监管在一定程度就是要尽可能地弱化、缩减与根除监管者、公众与银行机构之间的信息不对称与信息虚假现象。为了达到这一目的，在银行法律制度的设计中，决策者就必须对银行所必须披露的信息从定性与定量两个方面进行详细的规定，以发挥市场固有的纪律约束力。1988年的巴塞尔资本文件只有孤立的资本充足要求这一支柱，而新的巴塞尔资本文件却将其扩大到三个，并将市场约束纳入其中。事实上，这昭示了目前金融监管理念的发展走向，即在信息透明化的基础上让市场对银行机构的去留作出评价。金融监管理念与金融法之间并不存在严重的隔离，因而这种信息为本的新思维也必将是各国银行法，乃至金融法创新的重点。

巴塞尔信息监管体系也给我们一种应对金融自由化与国际化监管的启示，即对于金融业务经营的跨国性与综合性有效监管而言，问题的关键在于如何建立一种与金融监管相关的畅通无阻的信息流动机制，如何确保被监管者所提交的信息的准确性、充分性、完整性与时效性等。这是各国立法者及各国际金融监管组织或团体所应深入考虑的问题。其实，在这方面，巴塞尔银行监管委员会所阐述的信息性监管框架已给我们提供了一个很好的启迪，即有效的信息交流机制应注意两个层次的问题: 其一是应发挥不同监管者之间相互合作与协调的作用，这既包括一国内不同监管者之间的合作与协调，也包括不同国家的监管者之间的合作与协调。相比较而言，后者是问题难点中的难点。固然如此，但这也是各国在创制与整合其金融监管法律制度时所必须直面的问题，因为“国际金融安全网”已几乎将世界上所有的国家一网其中。这种合作与协调的重点在于确立一种“双向或多向式”的信息流动机制。为此，在《跨境银行监管》文件中，巴塞尔银行监管委员会从“改进母国监管当局获取有效并表监管所必需的信息”与“改进东道国监管当局为有效监管而获取信息渠道”两个外在的视角对信息获取的路径提出了建议性的指南。如对于海外金融机构的母国而言，应存在一个信息自当地银行流向母国监管者的流动过程，这包括信息能够自附属机构或分行流向母银行或总部、自母银行流向母国监管者、自附属机构或分行流向东道国监管者、从东道国监管者流向母国监管者;对于东道国而言，母国监管者应当给所有东道国监管者定期寄送有关资料，及母国监管者应尽力使东道国对银行集团的综合状况发生严重的不利变化有充分的了解等。笔者窃以为，这种多重的信息流向是发人深省的，是我国银行法未来发展中所必须权衡的要点。

第二个层次是在信息的获取中应当发挥被监管机构管理部门的作用。如巴塞尔银行监管委员会在其1995年11月与国际证券监管者组织 (IOSCO) 技术委员会的联合报告中就一再申明，本报告所涉及的机构有一个共同的特点，即普遍建立了风险评估与管理机构，以定期获取信息，供管理部门内部使用，也提供给董事会参考，因此监管者也可以将这种“自律式”的获取信息方法作为其信息监管的一种有效补充。然而，为了保证信息的准确性与有效性等，也必须对被监管部门的管理层课以对信息进行认证的义务，同时对故意或过失提供虚假、错误、误导性信息的机构或个人设定所应承担的法律责任。

正所谓法律不强人所难。与金融监管相关的信息是多种多样的，所以要求被监管者提供所有的信息也是不切实际的，因为这一方面会导致守法成本的剧增，金融机构效益的减少，从而在违背金融机构企业属性所决定的盈利性基础上从另一个侧面危及金融机构的安全性，在另一方面当监管者面临过多的信息时，也会产生信息饱和，难以判断信息的重要度与真假度，从而导致监管不应有的迟延与失灵，因此有必要对所必须提交的信息进行明确的划界，并在信息披露与银行专有信息、保密信息之间进行适度的平衡。承接前文的分析，这可以采取概括性与列举性规定并行的方式。在这方面，巴塞尔银行监管委员会的工作成果是值得各国借鉴的，如其认为在寻求详细而准确的信息过程中，母国监管当局必须区分必需的与希望提供的信息，必须区分重要的与不重要的信息。基于这种考虑，其将信息分为定性与定量性两大类，并作了一些列举，如定量性息包括银行的资本充足率、大额风险及存款集中程度等; 定性信息包括风险管理机构、内部控制与审计制度、附属机构所有权与控制权的变化等。

此外，在评判我国银行法律制度中的信息披露问题时，上述还有一点是值得我们反思的。尽管巴塞尔银行监管体系的主旨在于银行业的有效监管，但是随着金融自由化的发展，其对监管信息的关注已有超越，非独立于银行业，而是以金融自由化所引起的金融业之相互跨界为方向标。实际上，金融自由化实质上就潜藏着金融信息的自由化、风险的自由化与业务的自由化等方面的内容，因此客观来说，金融自由化也要求新的金融信息监管不应以银行业为重心，相反，应面对自由化的真正含义而灵活机动地将信息监管定位于存在相互渗透性的整个金融行业。(www.xing528.com)

再者，尽管巴塞尔银行监管委员会的信息框架给各国银行法律的创新提供了示范效应，代表了国际金融监管法域的新发展新理念，但是我们也必须对它在实践中的作用有一个公正的认识，由于该委员会所发布的文件并不具有当然的法律效力，所以这令其应有的效应在实践中大打折扣。如《银行监管当局之间的充分信息交流》文件就表明，本文件中所包括的建议是对1983年协议的一个补充，旨在通过鼓励监管者之间进行更为规范的合作，从而改善跨国银行监管的质量与全面性，但不以任何方式寻求代替东道国监管者与母国监管者的不同监管责任，因此该信息框架的真正效用还是有待于各国在法律制度创新方面的态度及母国与东道国之间合作的力度与深度。从实际情况来分析，各国的相关法律制度也极大地制约了信息的流通性，如银行保密法、信息封锁法的相关规定及金融监管体制上的差异性等。尽管如此，对于正处于金融法律制度创新的我国而言，我们可以本着“择其善者而从之，择其不善者而改之”的务实态度。笔者认为，巴塞尔银行监管委员会所阐述的信息型监管具有两方面的启示性: 其一有效的银行监管必须以可靠、及时、全面而准确的信息披露所形成的市场约束机制为依托; 其二是针对金融业务自由化与国际化现象，信息交流与合作的国际法处理也必须纳入一国银行法创新之中。

平心而论，我国目前的银行法律制度已散发出浓浓的巴塞尔银行监管体系所阐发的精神。这一方面固然是源于巴塞尔银行监管委员会所推崇的理念本身的正确性与先进性，但是在另一方面也与这个集团的成员综合实力所形成的压力相关。众所周知，该委员会是由西方金融发达国在银行危机触发下的“同舟共济”的产物，金融的国际化是金融发达国家所致力于发展的目标，亦是其他国家的一定要求，因而要融入这个金融的俱乐部就必须遵守同样的竞争规则，就必须健全金融风险防治的法律体系。经济的国际化是我国经济市场化从量变到质变的一个关键性问题，而金融的国际化又是经济全球化中的基础与最突出的表现，因此无论是从理念的正当性出发，还是从中国在国际社会中的角色定位思量，在我国银行法未来的演进中，该委员会所倡导的以金融信息为基础的监管思维必须在我国得到应有的尊重，并适时适度地在法律创新中得到反映。

[1] 参见陈昌永等: 《风险管理下对巴塞尔协议的解读》，载《甘肃金融》2011年第7期。