《银行监管当局信息交流机制》：我国银行法律制度改革研究成果

(一) 文件出台的原因

随着银行业务的跨境经营，母国与东道国之间的合作已必不可少，这两者合作的程度与力度也直接或间接地决定了对跨国银行监管的有效性。从实然的角度来分析，东道国与母国监管者合作首先产生于银行机构在国外的入市监管之中。审批程序便为东道国与母国监管当局之间的合作提供了一个良好的机会。特别是，这种审批程序可作为一种手段，为建立一种由境外机构向母行进行定期披露的制度奠定了基础。然而，在审批过程中，会出现下列问题: 如东道国监管者与母国监管者之间应如何确保有关市场准入监管所需的信息互通有无及如何对申请者所提交的信息进行采信等，这些都直接与跨国银行监管的有效性相关，而这其中一个关键性的问题就是监管所需的信息获取。

在运营监管中，母国监管者的主要要求是确保创建一个规范程序，以保证信息能定期地自海外的机构提供给母行，然后信息从母银行以并表的方式提交给母国监管当局。这就需要一个可靠的信息披露系统，以使境外机构向其总行或母银行披露相关信息，同时需要该系统顺利运行，以便进行核查。在信息的获取途径上，母国监管当局一般是通过母行收集海外机构的信息来达到监管要求的。然而，当母国监管当局是以并表报告为基础，且在缺乏现场检查时，其可能无法发现海外机构的重大问题。尽管这些问题可能对于整个银行而言并不重要，但是若任其发展，则可能会导致金融风险的沉积。相比较之下，东道国监管当局更容易发现这些问题，但是其往往很难判断哪些信息对于母国监管当局是重要的，因此母国全球监管的有效性迫切需要东道国监管信息方面的协作与配合。这是文件出台的原因之二。

对于东道国而言，为了审慎监管其主权所辖范围内的金融机构，其监管机构有时可能会向母国当局请求提供有关银行的信息。除此之外，东道国有时还希望母国监管者将可能影响母银行的重大事件告知它们，如即将发生的所有权变更等。在一般情况下，母国监管者可能不愿将具有高度市场敏感性的信息向公众公开，但若掌握有关股东信息的东道国监管者将此类信息公开，则可能会损害公众对该银行的信心，因此重大事件的公开与否也需要两国之间的协调。这是文件产生的原因之三。

由于各国法律制度、社会文化及历史传统等迥异，信息的交流与合作机制不可能是畅通无阻的，如信息重要性认识标准的不同及法律上的限制就极大地阻滞了这种机制的运作。一般而言，统计信息自外国分行传递到总行，然后再进一步传递到母国监管当局不会存在障碍，但是东道国的法律有时并不允许海外的附属机构向其母行提供具体的客户信息。同样的，母国的一些法律限制也使得东道国监管者的信息获取权难以实现，因此信息流通法律障碍上的消除也是一个不可缺少的方面。这是原因之四。

稳健的国际审计标准可以为监管者提供进一步有效监管的保证。就目前而言，并非所有的外国机构都接受外部审计，而且即使有审计，其可信度也是值得怀疑的。然而，当某外国机构在事实上处于母国监管者检查系统之处，且又不属于东道国正式的检查系统时，那么对这家机构而言，外部审计可能就是唯一的独立检查。巴塞尔银行监管委员会所代表的各国监管当局都认为全面而可靠的外部审计标准是防范与化解跨国银行风险的重要方法。这是原因之五。

正是基于上述必须解决的困境，作为国际银行有效监管思维创新领军组织的巴塞尔银行监管委员会于1990年4月顺时推出了《银行监管当局之间的信息交流》文件 (又被称之为“巴塞尔补充协定”)。

(二) 文件关于信息监管的主要内容

基于上述五个方面的原因，巴塞尔银行监管委员会对于银行监管当局之间的信息流动提出了以下四个方面的建议:(www.xing528.com)

在审批方面，巴塞尔银行监管委员会从四个方面对该阶段的信息分享提出了指导性的建议: 一是东道国当局在许可之前，应进行例行检查，以确认母国对此不持有异议。二是若东道国监管者无法自母国监管者处获取正面的答复，则其应考虑不予许可，或加大监管力度，或对审批附加条件。三是东道国监管者在许可不受母国审慎监管的外国机构及母国监管责任不明确的合资机构时，应特别尽到审慎的义务。在该种情况下，任何审批必须以东道国监管者具有行使母国监管权力为前提。四是若母国监管当局对某银行的海外机构的设立附加了条件，则应将这些条件告知东道国监管当局。

母国监管者的信息获取权主要体现在以下几个方面: 东道国及母国监管机构应确保银行的内部控制机制能够保证银行的境外机构与其总行之间配有全面的定期报告制度; 当东道国监管当局确认或有理由怀疑某外国银行机构存在有重大问题时，应将所采取的措施通知母国监管者; 母国监管者应可以对某外国银行机构所报告的数据进行独立的检查; 若某外国机构发生严重问题，则东道国监管者应与其母银行及其母国监管机构进行磋商，以寻求可能的补救方法。

东道国的信息需求表现在以下几点: 母国监管者应将可能严重影响所辖银行境外机构经营的监管措施的变更情况告知东道国监管者; 若母国监管者对东道国的监管表示怀疑，且准备采取监管措施，以影响其所涉及的海外银行机构时，则母国与东道国双方监管者之间应进行协商，以使东道国有机会对其不当行为进行修正; 若母国监管者拟采取措施保护存款者的利益，则其应尽可能与银行外国机构的东道国监管者进行合作与协调。

对于信息合作中法律障碍的消除问题，巴塞尔银行监管委员会在文件中提出了以下四项建议: 一是所收到的信息应仅用于与金融机构审慎监管相关的目的; 二是若可能，信息的交流安排应是互惠的，但是对信息的细节问题不能互惠; 三是信息传递的保密性应受法律的保护，但是刑事诉讼除外。此外，对于在执行公务时所取得的信息，所有银行监管者都应理所当然地受到职业保密规定的约束; 四是若信息的取得方在依据所获得的信息采取监管行动时，则在可能的情况下，其应与信息的提供者进行磋商。

(三) 小结

母国监管者与东道国监管者在信息交流方面的合作是对跨国银行机构进行有效监管的基础所在。其实，这种合作本身就折射出一种新的金融监管理念，即金融的全球化与自由化意味着金融机构的跨国化、金融业务的多样化与趋同化、金融市场的国际一体化及金融信息流动的全球化等，这些现象的出现无疑对具有浓厚本土化色彩的各国金融法产生了前所未有的冲击，因此这就要求各国在基于国情架构其法律制度时，应考虑到国际经济关系对其国内立法的影响。这种思维的一个必然结果就是世界各国涉及民事、经济等方面的法律制度日渐趋同化。公正评价，巴塞尔银行监管委员会在金融监管领域所作的努力便是这种趋同化与竞争规范化的催化剂。上文所论及的文件便是各国意图在信息分享方面达成国际协调的一个有力的例证。

另外，我们也必须清醒地看到，由于巴塞尔银行监管委员会并非一个正式的国际组织，系列的“巴塞尔文件”并不具有当然的国际法上的约束力，不属于国际法的正式渊源，但是“巴塞尔文件”已正在事实上改变着我们对国际金融法研究的视野，促进国际金融法本身的发展，及正从金融监管理念、监管方式与监管目的、监管国际合作等方面刺激世界各国金融法的改良与创新，因此可以说巴塞尔银行监管体系的影响魅力并没有因为其母体的非正统性而黯然失色，相反，其所阐述的理念与原则也成为金融法与金融学研究中不可遗忘的领域。