中国银监会视角的银行法律制度改革与完善研究

公正而言，在事实分立的情形下，我们现在要解决的问题不在于论证“孰是孰非”。分析的目的仅在于让人明了我国目前银行监管体制中所潜伏的问题，并寻求问题的答案。在目前的情形下，为了保证中国银监会在有效监管中能有所作为，在规则配置上我国可考虑作如下调整:

(一) 调整目前的金融监管协调机制

在这方面，我们具有较充分的法律依据，如《银行业监督管理法》第6条规定: “国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《中国人民银行法》第9条明确规定了: “国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院制定。”其第35条亦规定:“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”事实上，早在2000年9月，央行曾与中国证监会、保监会建立了监管联席会议制度;在2004年6月，中国银监会、证监会及保监会又签订了《金融监管方面分工合作备忘录》，建议建立监管联席会议与经常联系机制，并提出了对金融控股公司的“主管人”概念。[6]虽然我国已开了金融监管协调机制的先河，但是这种机制却存在很多缺陷: 一是上述《备忘录》并没有央行的参与，只是像征地规定三机构应与财政部及中国人民银行密切合作，这无疑使银行业的有效监管大打折扣; 二是从性质上分析，《备忘录》并不具有法律约束力，只是三机构之间的君子协定，因而在不遵循的情况下，只能诉诸道德方面的谴责及向上级部门投诉; 三是从文件出台的目的上看，其关注的焦点并不在于银行业的有效监管，而是针对金融业务的相融而引发的新监管问题提出对策，至于银监会与央行之间的关联问题则不是文件的重点。可以说，这也是在缔结《备忘录》时没有央行参加的原因。那么，在目前的情况下，监管协调机制的出路何在呢? 笔者的看法如下:

鉴于目前的协调机制并不理想，我国可以考虑由国务院出台一部《金融监管协调机制条例》，该条例所涉及的当事方应包括中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会及财政部等五方。在内容上可以原《备忘录》为基础进行适当的细化与内容上的扩展，但是主体的内容应围绕各方之间的信息交流与分享、金融突发事件的磋商、监管联席会议制度、信息共享平台的构建、现场与非现场检查请求权的实施、监管联席日常机构的设立及法律责任追究机制等。另外，由于银监会的监管与央行具有更紧密的关系，所以在出台上述条例时，国务院有必要对这两者之间的协调问题作出更具体的规定。

(二) 央行与银监会之间职责分工明确化问题

虽然中国银监会自成立之初就提出了“一管机构、二管人”的口号，但是客观而言在实践监管中，银监会处于一种比较尴尬的相对无权状态。这无疑有悖于《有效银行监管核心原则》中所倡导的“监管者正式权力”的主张。笔者认为，若我国意图让分离的模式发挥真正的作用，其就必须赋予银监会比较全面的、实质性的监管权力。(www.xing528.com)

基于上述思维，就有必要将一些现在由央行所把持的、目前《银行业监督管理法》规定不明确的权力自央行进行再次剥离，以实质增强银监会的监管权力。这些可考虑移转的权力包括信贷政策的管理、支付结算的监管、对反洗钱的监管与存在于央行内的与银行紧密相关的信息系统及人员的分离等。另外，由于《中国人民银行法》第33～34条所规定的央行之监督检查权与建议权行使的条件是“经国务院批准”，但是具体批准的条件并不明确，规则的模糊性无疑不利于银监会对此种行为有个合理的预期，因此我国有必要使这种检查权与建议权行使的条件具体化，以避免在央行与银监会发生冲突时，央行滥用此种权利来制约银监会的监管行为。

(三) 银行监管法律规则平台的构建

尽管自银监会成立以来，其已发布了为数众多的监管规章，但是不可否认目前的银行监管依据主要是原中国人民银行所颁布的行政规章。客观而言，虽然这些行政规章暂时性地弥补了法律规则的不足，但是其同时也存在许多问题，如许多规章被冠以“试行”、“暂行”与“通知”等，它们都有一个共同的特点，即“只生而不死”或“生而难死”，这就导致了虽然某些规章已经时过境迁，但其效力仍然处于游离状态，如人民银行于1997年5月发布的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行规定》及于1990年12月发布的《利率管理暂行规定》历经十余年仍处于暂行之中。监管规则是金融监管法治化与专业化中的核心问题，因为它直接指引着监管行为的走向，直接地左右着被监管者对自我行为的评价与预测，并引导着金融的可能创新及展现一个国家金融法治化的质与量，因此可以说金融监管的专业化的第一个条件就是法律规则平台的构造，而非单纯机构的物理转移。

从银行监管法治化来考察，现在中国银监会工作的重心还应在于对原有的监管规则进行系统性的汇编，其目的有四: 其一是使银监会对所有的监管依据有个全面的了解; 其二是消除规则之间的矛盾与冲突现象; 其三是决定某些陈旧性规章的去留; 其四是为未来严格的统一立法提供依据。