《多德——弗兰克法案》对我国银行法律制度改革的评析

(一) 新法的主要内容

法律的世俗性与功利性决定了法律媚俗与朴素的本原，而这一特点在一定程度上也体现于规范性法律文本的抬头中。实际上，顾名思义，新法案的名称已不证自明地表明其侧重点有二: 一是针对华尔街金融风暴的系统性风险监管; 二是消费者的权益保护。为了达到这一目标定向，新法从以下几个方面进行了大刀阔斧式的革新。

成立金融稳定监督委员会——以防控系统风险为目标: 为了抑制系统风险及洗涤当下多头监管下的监管重叠与监管真空并存的历史积弊，法案创设了一个由“财政部主管并由财政部长担任主席及10 多家联邦金融监管机构组成”的金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)，以统摄监管标准，协调监管矛盾，处置监管争端，鉴别系统性风险，并决定监管行为。依据该法第112条的规定，其职能主要表现在以下几个方面: 其一是有权从各个联邦及州监管机构收集监管信息。其二是预防金融企业演变过大。对于美国金融市场的稳定性、有效性与竞争性问题，该委员会可以向美联储提出建议，有权对大型金融机构在资本充足率、杠杆比例、流动性、风险管理等方面制定更加严厉的规则。其三是对非银行类金融机构具有“先发制人式”的监管权。若委员会认为某个非银行类金融机构的倒闭或者其行为对美国金融体系的安全性有造成重大影响之虞时，在获得2/3之多数及委员会主席同意之后，其有权要求该机构接受美联储的监管。其四是强制分拆与资产剥离权。作为最后救济的手段，在获取2/3多数及委员会主席授权之后，其可以批准美联储要求某个大型金融机构出售部分可能给金融系统带来重大风险资产的决定。其五是特定情况下，有权就具体的金融监管问题向主要监管机构提出意见，被提意见的机构必须遵照执行，并就执行情况向国会报告。

新设消费者金融保护局[7]——以消费者权益保护为核心: 据新法规定，将在美联储体系下增设消费者金融保护局 (Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)，该局有权对资产超过100亿美元的银行机构、信用社、所有从事与住房抵押贷款相关的机构、助学贷款机构及其他大型非银行类金融机构进行监管，并对消费者的权益进行保护，如该机构将确保按揭和信用卡的书面协议更加明确、易懂，从而防止银行变相地提高客户的交易费用。同时， CFPB将加强与美联储、货币监理署、储贷机构监管办公室、联邦存款保险公司、全国信用社管理局等负有消费者权益保护职责机构的合作，以强化对消费者的保护，防止出现权益保护真空。此外， CFPB将下设金融知识普及办公室 (Office of Financial Literacy)，以加强对民众的金融知识教育，并通过设立社区热线的方式来处理消费者对金融产品与服务的投诉案件。

完善了监管机制—— “大而不倒”问题的历史突破: “大而不能倒”是有效金融监管中一个“强盗逻辑性”的两难问题。为了终结政府因金融机构“过大”而被“绑架”的现象，法案从事前、事中及事后三个阶段进行了分层次的规划。在事前预防方面，法案确立了新的系统风险防控框架，力图将所有可能对系统风险产生冲击的关键性银行与非银行机构纳入美联储的监管视野中，从而弱化“大而不能倒”类金融机构对整体金融安全的胁迫; 在事中阶段，则引入了“沃尔克规则”(Volcker Rule)，即限制银行和控股公司从事自营性交易、银行拥有或投资私募股权基金或对冲基金的投资总额不得超过银行核心资本的3%、禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品; 在事后处置方面，为防止类似雷曼兄弟和AIG危机的重演，该法案从三个方面进行了设计: 一是赋予联邦存款保险公司破产清算的权限，即在超大金融机构运营失败时，对其启动安全有序的破产程序，与此相关的费用则由金融企业界，而不是由纳税人买单; 二是对危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行一次性审计，限制美联储向私人公司发放紧急援助贷款，所有贷款方案必须在获得美国财政部长的批准后方可实施，并禁止破产机构参与紧急贷款计划; 三是通过向大型金融机构集资建立清算基金，以用于应对濒临破产金融机构的清算。

强化了对衍生产品、信用评级机构与对冲基金的监管——突显充分监管的理念: 针对危机中所反映出来的监管漏洞，新法案从场内与场外两个方面进行了全面的监管覆盖，其要求绝大部分的金融衍生品交易都必须通过公开的中央清算及交易所交易完成。虽然银行可保留利率、汇率、黄金、白银以及投资等级证券的信用违约掉期等业务对冲风险，但是2年内必须通过子公司的方式将农产品、金属、能源商品的掉期交易、信用违约掉期等高风险衍生品业务进行剥离; 针对信用评级失信问题，新法规定在证券交易委员会下设新的信用评级监管办 (Office of the Credit Ratings)，其至少应对全国性的统计评级机构每年检查一次，并公开监管报告; 要求信用评级机构披露包括内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等方面的信息; 降低评级机构与被评级机构、承销商之间的利益关联度，在评级机构人员跳槽至其客户时，可对其实施离职审查; 允许投资者对恶意和草率的评级行为提起诉讼; 鼓励投资者建立内部信用评级标准，以弱化投资者与监管者对评级机构的依赖; 对于长期评级质量低劣的评级机构，证券交易委员会可以吊销其营业执照; 对于对冲基金与私募基金，新法要求该种类型的投资顾问必须在证券交易委员会登记注册，并提交其交易与资产组合等方面的信息，以对系统性风险作出评估。同时，新法将投资顾问的联邦监管资金的最低标准从3000万美元提升1亿美元。

革新管理层薪酬制度——完善企业的内部治理: 新法要求联邦金融监管机构专门颁布和执行针对金融机构的薪酬条例，以强化对公司高层人员的监管。这主要体现在两个方面: 一是赋予股东在高管薪酬分配问题上更多的话语权，授予股东在高管薪酬和离职补偿方面的投票权，使出资者有权选任有责任感的公司高层管理人员，并否决对公司可能带来威胁的不合理的激励机制; 二是成立薪酬委员会。交易所上市规则将要求董事会下设的薪酬委员会完全由独立董事组成，其有权聘请薪酬顾问，从而加强薪酬委员会在奖惩管理层的独立性与公正性。授权监管机构强行中止金融机构内部不适当、不谨慎的薪酬方案，并要求被监管机构披露薪酬结构中所有激励计划。同时，对于上市公司基于错误财务信息所发放的高额薪酬，证券交易委员会有权进行追索。

(二) 特点分析

《多德——弗兰克法案》内容纷繁复杂，整整有2300页之多，对其特点进行归总无疑有益于我们进一步了解该法的是是非非。纵观这部厚重的法律，其主要具有目标明确、重点突出、步步推进的特点。对此，分析如下。

其一是以金融稳定监督委员会为表象，构建了跨行业的监管协调机构，以凸显金融合业下的功能性监管理念。三权分立与分权制衡的精神决定了美国的金融监管体制呈现出“双线多元与分权相制”的民族特色，即在联邦和州两个层次上同时并存多个监管机构，如在联邦层面上，并存有美联储、通货监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、全国信用联社管理局、商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局、联邦保险署 (据新法设立)，而在州层面上，各州均设为自己的银行监管局、证券与保险监管专员。虽然1999年的《金融服务现代化法案》废止了原分业经营与分业管理的机构性监管框架，建立了以美联储为主、各职能监管机构为辅的统一性监管机制，但事实上，司空见惯的各监管机构分权掣肘现象为系统风险的爆发埋下了隐患。为了消除这一遗弊，新法成立金融稳定监督委员会，其成员由各行业监管机构的负责人组成，在不影响既定权力架构的情况下，FSOC承担着全面的监管协调职责。

其二是以防范系统风险为重点，突出有效金融监管中的实用主义哲学。传统上，人们倾向于认为只有商业银行经营失败的挤提才会引发系统风险。然而，此次金融危机表明，作为金融风险源的机构不单局限于银行机构，而且可以扩展至大型的投资银行、保险机构、基金管理公司，甚至是像雷曼兄弟公司、房地美与房利美这样的非金融类的机构。在美国此次的金融立法改革中，其更注重规则设计与监管定性上，而非定量上的考察。无论是对衍生产品交易的场内化要求，还是对私募基金的监管不作为到作为……整个新法制度的创新都是围绕系统风险的防控铺展开来的。

其三是美联储的职能得到进一步的扩张与强化。尽管次贷危机的爆发将美联储的无为推至批判的风口浪尖之上，但是改革的结果却适得其反，美联储不仅保留了原有对全国性大型银行控股公司的监管权，而且在改革的浪潮下，其被推到了一个更重要的位置，如其新增了对重要性非银行金融机构的监管权，继受了原储蓄监理署对储蓄类控股公司的监管权，同时新设的CFPB也是内置于美联储系统之中。尽管人们对这一做法的正当性与科学性褒贬不一，但是它至少向外传递了一个强烈的信号，即有效的金融监管需要适度的集权，合业经营需要监管的统筹兼顾，而非各监管机构的各自为战。

法案的出台无论是对于美国的社会，还是对于国际社会来说都是一石激起千层浪。或是出于学理上的评判，或是基于现实效果的预判，在真相还没有揭开之前，人们用了诸多表述描绘了自己对该法的态度。如有人认为，迄今为止，是美国历史上最为严厉的立法，它是危机之下，政府权力一次最大规模的放大，它标志着美国金融服务业将发生彻底改变，可以被推广作为国际金融改革的楷模。对于摩根大通、高盛集团、美国银行此类大型金融机构来说，几乎所有的业务 (从信用卡到衍生品交易，再到投资对冲基金的能力) 都将面临着剧变与重整。可以说，在该法能否有效预防与遏制下一次危机到来之前，这些观点都是公说公有理，婆说婆有理。然而，一种制度的好与坏并不是如何被写出来与被说出来的，而是它如何被成功实践及被公众所接受。对此，近代的法学大师哈耶克曾言: “制度的源始并不在于构设与设计，而在于成功且存续下来的实践。”[8]无论如何，这并不妨碍我们对美国新法作出辩证的认知。

(三) 《多德——弗兰克法案》的优与劣——一个利弊的评价

1. 风险系统性防控——一次大胆的尝试

毋庸置疑，作为市场重压下政治博弈产物的新金融监管法案不可避免地存在或这样或那样的不足，且其能否如愿地牢牢钳制住华尔街未来的系统金融风险亦是一个有待实践检验的大问题。然而，作为一项具有深远意义的改革成果，该法案仍存在以下可圈可点之处。

其一是实用主义原则的色彩浓厚。法律必须回应社会发展的要求注定了法律的功利性与世俗性，并决定了任何一种法律制度创新都必须遵循一条“问题是什么→法律是什么”的路径。在这一点上，美国人具有优良的传统，学者詹姆斯在其名作《实用主义》一书中就直言: “实用主义的方法，并不是什么特别的结果，只不过是一种确立方向的态度。这个态度不是去看最先的事物、原则、范畴和假定是必需的东西，而是去看最后的事物、收获、效果和事实。”[9]这种“目的决定手段”的逆向思维模式在此次新法的酝酿中再一次被发扬光大。

传统上，无论是在功能性，还是在机构性监管框架中，被监管的对象一般局限于金融行业。然而，在经济金融的时代，非金融类实业与金融机构之间的关系日益密不可分而展现出“动一发而动全局”的联动效应。本次源于次贷危机的美国金融大风暴所表现出的银行业与房地产业之间的“荣辱与共”的“唇亡齿寒”蝴蝶效应就揭示了金融监管法演化中一个被人遗忘的问题，即作为公共产品的金融监管法究竟是服务于谁? 可能，大众性的表达是服务于普通民众的，《多德——弗兰克法案》鲜明的冠名，以突出对消费者权益保护就是一个“最有说服力”的解说。然而，这种概括并没有触及问题的本质。事实上，当我们基于“金融外部效应、金融垄断、金融信息不对称”等市场缺陷来为金融监管介入披上合理性与正当性的外衣时，所有金融监管的法律制度在指向上是服务于金融市场的。如果我们对这个“金融市场”只是做一个孤立的解释，那么自然而然的结果就是，金融监管法服务的对象就是银行、证券、保险之类的金融企业。在市场只是处于一个初级发展、在社会分工比较落后及市场下的子市场之间的关联度不高的情况下，可能这一结论还是比较合乎逻辑的，或者说，在非金融实业对金融业依赖性不大的情形下，即使法律理念与法律制度还不太完善，但是由于经济发展的“小作坊性”，金融安全还是相对触手可及的。然而，当经济金融的时代被揭开序幕时，“金融监管法只是指向金融业”这一隐性的命题就必然滞后于社会发展的诉求。卡多佐曾言: 法律就像旅行一样，必须为明天做准备，它必须具备成长的原则。紧随时代的召唤打破法律创新中的僵局就是法律人天生的职业使命。在这一点上，法案有了一个质变性的突破，即将一些非银行类的机构也纳入美联储的监管视野中。(www.xing528.com)

定性监管与定量监管是监管有效性建设中互为犄角的两个环节。自不待言的是，定性监管是优于定量监管的。这一思想也一直闪烁于巴塞尔银行监管委员会的系列文件中，如1998年9月的《增强银行透明度》就将定性特征归结为全面性、相关性、及时性、可靠性、可比性与实质性。次贷危机愈演愈烈的原因之一即在于金融监管失灵，而这不得不令世界上以“美国模式”为标杆的国家对美国金融监管法的先进性与科学性产生深深的质疑。事实上，此次危机也从另一侧面放大了国际金融监管理念与实践的不足，即全面的合规风险管理不应只是追求效率而不求效果的指标化管理，而必须是指标监控基础上以效果为终极价值的定性监管。新法案对待系统风险所采取的定性分析法就是一次对危机反思后的理性回归。

其二是民众权益保护的态度明确。制度创新的双刃剑性决定了金融监管法繁荣所引发的大量私法公法化必然会导致公权力渐进式的膨胀，及公民私权空间的进一步合法化蚕食，从而在一定程度上有可能背离法治就是“限制政府权力”的大众化知识，并引发人们对“法律是什么”的危机。在另一方面，监管机构的增设、金融机构运营失败的退出等成本也考验着公众对新法的态度。法律必须考虑民众情感是一项法律效果如期释放的有力保证。而且，服务于民的权利性法治意识在西方国家也历史久远，如霍布斯就认为:“良法就是为人民的利益而又清晰明确的法律。”[10]萨维尼的看法是，只有在人民中活着的法才是唯一合理的法。如何确保以危机拯救为由头而出的新法能最初被人接受，并最终能较长久地“活”于人们心中呢? 这是新法的立法者们在尊重传统的基础上所必须绞尽脑汁解决的难题。

当下，至少在形式上，美国立法者的处理是比较成功的: 一是将消费者保护直接白纸黑字地体现于新法的名称中。无论这是出于一种政治上的欺诈性伎俩，还是一种真实的立法意图，它在事实上必将唤起公众在情感上向新法的倾斜与靠拢，直至最终的认可。二是专设消费者金融保护局，以保障消费者在金融交易中不受不公正与欺诈行为的损害，从而张扬政府对消费者权益保护的信心与决心。三是明确破产等成本不由纳税人承担，从而扩张民众对新法的理解与宽容。虽然在结果上，民众都可以从金融安全为轴心的新法受益，但是长远地看，权益保护的非直观性、间接性、高成本性也无形中会增加人们对新制度的排斥，因此化解这种矛盾、获取民众的支持是至关紧要的。在这一点上，“法律文明的高低在于立法者的修养”的灼见在新法中得到淋漓尽致的表现。该法“强干预、增权力、补缺陷、堵漏洞”的设计从形式上考究都是以民众利益保护为基点展开的。可以说，这也是新法的一大亮点，其之所以没有被半途而废可能也与这存在一定的关系。

其三是对“太大而不能倒”理论有了一种质的突破。尽管在实践中，由政府对巨人型金融机构经营失败进行兜底的隐性担保在很大程度上抑制了市场恐慌，但是此举在制造厚此薄彼的不公同时，也加大了金融机构逆向选择的道德风险。正因为如此，学者沃尔特·白哲特的观点是: 援助一家现存的坏银行就是阻止建立一家未来的好银行。实际上，在优胜劣汰与物竞天择的市场竞争中，金融机构的巨人化是市场经济发展进程中的必然结果。然而，与此同步的是，规模化与集团化的效应也放大了金融市场的系统风险。金融危机中华尔街“绑架”了政府而使政府欲罢不能的事实使美国监管者深深地意识到如何在发展与规范中求得金融安全是经济可持续发展的根本所在。

基于以上判断，如何防控因金融机构做得太大而滋生一种倒逼政府行为的出现就成了立法中的重中之重。对此，新法采取了多管齐下的方法: 一是增设金融稳定监督委员会，以强化不同监管者之间的协调; 二是确立了“分拆法”，即当某个机构将对金融市场的稳定产生威胁时，即可对其拆解，以达到各个击破的效果; 三是客观而言，进行了监管资源组合，如首次在联邦层面设立保险监管机构 (联邦保险办公室); 四是成立消费者金融保护局，以强化市场对金融机构的约束力。不可否认，从理论上看，这些思路是理性且正确的，它不仅可以使金融业之间的竞争回归到应有的公正与安全的轨道，而且它也可以提前破灭大型机构试图让政府为其运营失败买单的梦想。客观而言，虽然在未来的实践中，新法究竟能在多大效果上制止大型金融机构“太大而不能倒”的“流氓”行径仍是一个拭目以待的问题，但不可否认的是，在对这一世界性难题进行突破时，美国新法案所确立的“分拆法”至少在道理上还是令人称道的。

其四是突出了审慎监管的理念。早在1975年巴塞尔银行监管委员会在《巴塞尔协定》中就明确提出了“任何银行机构都不应逃避监管，且这种监管应当是充分”的理念。这表明对系统风险监管的有效性而言，监管是“一个也不能少”，及“零容忍”的。在此次革新中，从内容上看，新法从注重宏观审慎监管、严格监管标准、扩大监管范围覆盖、强化跨机构监管协调四个方面恪守了这一思想。尽管在评论中，有学者认为，在此次创新中，“虽然银行业监管部门得到了一定的精简，但是美国负责金融部门监管的机构非但没有减少，反而增加了。不仅增加了几个微观层面的监管机构，而且还成立了超级监管协调机构——金融稳定监督委员会”。[11]笔者认为这一观点是值得商榷的。事实上，监管强化不仅意味着公权力对于私权力的正当的干预，而且更意味着监管成本的递增。为了实现防范系统金融风险于未然，在监管公共产品供给中，“既要骡子好，又要骡子不吃草”的设想是不太贴合实际的。虽然新法对银行自营业务的限制等严厉措施有矫枉过正之嫌，但是从安全的角度来看，这也是制度在私益与公益相权中所必须支付的成本，问题的关键在于这种监管成本的支出是否真正“物有所值”。

2. 效果如何——一个引发众议的问题

法律即妥协，其不可能营造一种皆大欢喜的氛围。对于一部会使美国金融服务业的格局在不久的未来将发生翻天覆地变化的法律来说更是如何描述都不为过分。而且，“新法以最惹眼的方式表明它是以治疗华尔街金融资本过度投机行为为目的”的做法也极其容易招惹众怒。对于其不足，笔者分析如下。

其一是法律自身的伪命题性。法律之本在于正义，而正义则在于惩恶扬善，在于实现应有的公平与公正。然而，新法结果上所表现出的“几家欢喜，几家愁”局面再一次使法律露出了“法律即政治”的狐狸尾巴。客观上，新法案就是美国所谓民主下政治斗争的产物，长期以来，美国共和党主张金融自由主义，认为政府应尽量超脱于市场，而民主党则坚持加大监管。金融危机的突发及后期的经济萧条使人们对曾被奉为圭臬的自由主义生产质疑。两党对新法案截然不同的态度可窥见一斑: 一方面，民主党认为通过新法案可以降低金融危机再度爆发的风险。而且，即使事与愿违，新法律体系也可以将犯规的金融机构进行强制拆分，而不需动用纳税人的钱救市，同时对普通消费者的保护也兼顾了民生与民权。另一方面，共和党则认为，虽然《多德——弗兰克法案》内容繁多，却过于宏观，缺乏具体的实施细则，而只是宣布将成立多个工作小组和多达10个监管机构，以研讨、制定和实施具体的细则。当下，还很难看出法案究竟是好还是坏的端倪，其最大的特色莫过使政府干预金融市场的权力得到合法的扩张，因此有人将其形容为“多达2300页的废纸”。此外，和所有的金融立法改革一样，该法的另一个弊端就是，由于其是作为治疗本次金融泡沫及遏制下一次金融泡沫而诞生的，那么在制度创新中，监管泡沫也不可救药地被创造出来。

尽管在总体上法律与政治是并行不悖的，或者说，在事实上，法律本就是服务于政治目的，但是当一项法律的创新表现为政治利益集团之间的要价之时，那么其直接后果就可能是法律信仰危机。对此，学者昂格尔就曾精辟地指出: “法治是对社会秩序衰落的一种反应。它把人变为机械规则的附属，用冷冰冰的权利义务关系取代了人与人之间的感情与和谐，它忽略社会的丰富多彩和个体的不同，把所有的一切都整齐划一，而且，更为危险的是，它可以成为统治集团以社会的名义追求某种政策目标的工具。”[12]对于一种理想的社会治理模式来说，这种附随性的风险是不可不察的。

其二是安全与效益之间的博弈问题。无须赘言的是，严格的监管意味着被监管经济实体盈利空间的缩小，而这又反过来影响到被监管者的市场生存。如果说高压的监管之下，金融是安全的且金融业整体效益是有保障的，那么这种监管就是比较适中的; 否则，就是物极而反。虽然在影响度上，我们将新法案标识为与美国1933年《格拉斯——斯蒂格尔法》齐名的又一座金融监管史上的里程碑，但是这并不能掩盖它自身存在的瑕疵。为了克服系统风险，新法试图匡正美国当下庞杂的监管体系，而达到真正的监管资源最高效率的“功能化”组合。然而，这种革命是不彻底的，因为改革的结果是机构越来越多，联席会议式的金融稳定监督委员会可能并不能有效抑制美国当前多头与重叠监管并进的分而治现象。监管的有效性与协调可靠性是新一代监管者所必须迎接的严重挑战。

虽然民主是一个时尚性的概念，但是有时民主并不是个好东西，因为民主妥协下的利益商讨必定植入一些不利于制度良性发展的因素。《多德——弗兰克法案》就展示了这一缺陷。在多方角力之下，改革的内容不断被软化、弱化、抽象化。从最初的85页到定稿时的2300余页，美金融监管改革法案被不断地“填实”。虽然在形式上，其符合法律必须明确而具体的内涵，但是游说扩编后的法案并不具有可操作性，而只是构思了未来改革的蓝图。与之前的系列版本比较，其最大的差异在于，定稿后的法案没有先发制人地对金融机构的规模进行限制，并保留了金融机构扩大自营交易的机构，没有要求大型金融机构剥离所有的衍生产品交易及交纳特别税，如新法一方面强调“沃克尔规则”而限制银行机构发起设立对冲基金或私募股权基金，但是在另一方面其又对银行机构从事该方面的业务及衍生品的坐盘交易采取“怀柔”政策。这些妥协表明新法并没有完全从市场与安全的角度来考察制度应该如何创新问题，或者说民主下的法治消解了美国金融法律创新本应有的使命。金融突发事件的处置需要的是效率，而冗长的民主决策程序很可能迁移恶化风险，如新法创设金融稳定监督委员会的初衷在于提高监管协调实效，然而在金融情势危急之时，各执一见的2/3多数票通过的决策程序很有可能使危机救助的最佳时机失之交臂。在安全与效率、民主与专制之间的取舍上，新法并没有实现理想的均衡，并没有现实地贯彻“救危机如救火”的理念。在一点上，笔者认为，基于对民主与法治的膜拜，美国人并没有恪守其民族性的实用主义。

其三是空洞性与责任的缺失——新法的软肋所在。虽然《多德——弗兰克法案》在一定程度上表明了美国政府使上了“吃奶的力气”试图“毕其功于一法”地解决后危机时代其本土内的系统风险问题，但是这种急功近利性又使得美国的金融监管面临一个法无明文规定的险区，因为法案更多的是告诉监管者“为什么非要这样做”，而不是“到底应该怎么做”。随后制定实施细则是确保法案预期目标实现的前置条件。“据法律专家估计，11个联邦机构将需对应新法案制定最少243项新法规，以落实新的监管措施，单是SEC就必须制定95项法规。”[13]又如筹备成立消费者保护机构可能耗时数月或更久，限制银行参与对冲基金交易的规则出台亦可能是一年半载。诸多问题的交织决定了对于金融安全的防范及民众权益保护来说该法案推出的好坏还是一个前途未卜的事情。

法案是市场倒逼式的产物。为了达到“惩前毖后”的效果，新法必须就引发危机的直接当事方的法律责任问题给公众一个明明白白的交代。然而，新法并没有追究房地美与房利美的责任，而是让美国联邦住房金融管理局对其进行接管。责任的缺失所引发的不仅是一个不服众或难服众的问题，也许更严重的是，监管者对危机始作俑者的放纵与姑息的示范效用可能在整个市场中诱发一种普遍的道德风险，从而为下次危机埋下“野火烧不尽，春风吹又生”的可怕契机。

其四是监管适度问题。虽然笔者并不反对“放松金融管制有可能是金融稳定的终结”之类的命题，但随之而来的另一个问题是，这是否又预示金融监管机构及监管人员越多，金融就越安全呢? 如果我们认为这一结论是正确的，那么就会产生一个悖论: 即金融危机前，全球范围内横向比较，美国的金融监管机构无论是在机构设置，还是在人员配备及法律制度建设方面，其无疑是“最完美”的。然而，这种“完美”的配制并没有使美国逃脱金融危机肆虐的厄运。由此，可推知金融安全与干预的强度之间并不存在一种正向的比例关系。问题的关键在于这种政府对市场的干预是否适度，或者说在制度创新中，立法者必须致力于在金融自由化与金融抑制之间寻求一个折中的平衡点。如果基于“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的心态而对市场进行一味的高压，那么这就是对市场正常秩序的不当冒犯。虽说过度的自由主义受人诟病，但是过度的干预也是“五十步笑百步”。

新法之下，作为矛头指向对象的华尔街将面临苛刻的监管标准，更严格的薪酬限制，甚至是面临被强制拆分清算的风险。虽然与之前相比，成定局的“沃尔克法则”已有较大松动，但是高盛、摩根士坦利等投行的自营业务将被极大压缩，而危机前回报丰厚的场外衍生品交易量也将大幅萎缩，对冲基金和私募股权基金更是从无监管的影子银行系统中被纳入了严格监管的大框架之下。虽然新法案扛出了保护金融消费者的旗帜，但是前瞻地看，对广大消费者与投资者来说，新法也未必是福音，因为严格的信贷审查必然会加大消费者的交易成本，同时高压监管下的利润损失也必然会诱导金融机构向消费者与投资者进行成本转嫁。在另一方面，虽然新法从税收安排等方面向美国公民承诺，新法的实施不会增加公民的负担，但是新增机构与人员的成本毕竟还是由公共财政来解决的，其最终的结果还是“羊毛要出在羊身上”的。从这一点来看，政府是以危机为由头变相地掠夺与挤占了公民的权利，强化了对社会的控制，从而不露痕迹地改变了政治社会与市民社会对抗的平衡。对于这一点，经济自由主义的斗士耶克曾言: “在过去一百年的岁月中，通过大量的社会立法把私法转换成公法而严重损害了自生自发的秩序。这种立法的目的乃在于把私人的活动导向特定的目的并有利于特定的群体。正是受‘社会正义’之幻象的激励而做出的这些努力，使得那些目的独立的正当行为规则 (或私法规则) 一步一步地变成了目的依附的组织规则 (或公法规则)。”[14]在人类的生存与繁衍中，风险是丛生而无所不在的，但是当我们在人类生活中，以组织化的名义防控某一种风险而衍生另一种制度返祖的风险时，那么可以肯定的是，后一种风险可能更可怕，因为它毁灭的是平等、自由等一些人类本原性的价值。从这个层面来看，过度强化监管权力的构造而淡化民事主体的权利也是当下社会演进中所不得不引人警醒的法哲学问题。