金融服务法出台前的监管体制及评析

三权分立、相互制衡是美国整个政府体制的核心所在。[1]这种分权与制衡的思想也在其金融监管体制中得到活灵活现的体现。就金融监管机构而言，美国存在着多家法定的金融监管者分享金融监管权力，并由之形成一种相互制衡的金融监管体制。这种权力相克的体制不仅显露于联邦级监管机构之间，而且延伸至联邦与地方监管机构之间的分权相制，如美国各州都有各自的金融法规与相关的银行监管机构。现详细分析如下:

银行监管方面，美国实行二元银行制度，即美国银行有国民银行与州银行之分。其国民银行根据1864年《国民银行法》的规定，由通货监理署 (OCC)[2]批准，且必须加入联邦储备体系(FRS)[3]与联邦存款保险公司 (FDIC)[4]，所以美国的国民银行除受到OCC的监管外，其还必须接受美联储与联邦存款保险公司的监管。此外，州银行则根据各州银行法的规定，由各州银行局批准设立，相应地也主要受州银行局的监管。然而，若州银行加入了FRS或FDIC体系，则应受到FRS或FDIC监管，由此州银行就存在联邦与地方两级监管。

实际上，深入地分析一下美国在分权思想的指导下所形成的这种二元式的银行监管体制，我们不难得出以下结论: 虽然分权式的监管权力的配置在一定程度上可以使监管者之间形成一种相互牵制的作用，有利于监管的程序化与规范化，但是在另一方面由于联邦与州银行设立所依据的法律不同、所认可的业务范围不同，所以这也导致了联邦银行与州银行之间的不公平竞争。此外，由于监管主体的多元化，在金融监管实践中也会形成监管者各自独立的势力范围。[5]在美国的金融法律改革中，这也是常受到抨击的问题之一。

证券业的监管，美国对证券市场的监管由三个层次构成: 一是美国证券交易委员会 (SEC)，其负责全国证券市场的监督与管理;二是各州的证券管理机构，负责本州证券发行与交易的法规在本州范围内实行; 三是全国性的证券交易所与全国证券商协会，其负责对本组织成员的监督与管理，为自律性的管理机构。在其证券监管体系中，SEC处于中心的位置，SEC是一个独立的准司法性管理机构。其使命是执行由国会制定的各项与证券有关的法律，以保护投资者的利益及维持证券市场的有序运转，具体负责解释证券法的有关条文，负责证券发行的注册登记，负责证券交易所与证券交易人的注册与管理，及对违反证券法的行为进行法律制裁等。此外， SEC还通过其管理和控制证券交易所，实施监督管理职能。根据1934年《证券交易法》的规定，所有证券交易所都必须在SEC处注册。证券交易所在管理、组织证券交易、提供证券交易的通讯、服务设备、制定各自证券交易所规章制度等各方面，都必须无条件地服从SEC的管理。[6](www.xing528.com)

保险业的监管，在美国，保险业主要由保险厅依据各州的法律对保险公司与中介公司实行监管。此外，为了通过交换意见来提高金融监管效率，美国成立了全美保险厅长官会议 (NAIC)，其职责是综合各州保险厅的意见，制定具有示范性的规范，以保证各州的保险法与对保险业的监管在一定程度上能达到统一性。

评析: 任何法律问题的分析都必须置于特定的历史与文化语境中才具有意义，才能保证结论的正确性与合理性。美国是在殖民地的基础上所形成的一个现代化国家，其国民主要是由移民及其后裔所组成。若这样的一种松散式的民族构成共同体要形成一个具有一定凝聚力的民族国家，那么其成员之间就必须相互包容相互认同，并进而共享有一种民族精神或者说是共同意识。美国国家构成的这种特殊性决定了这个民族的国民具有非常深厚的自由与平等思想，并对专制与集权深怀畏惧与敌视的心态。从传统与法律制度的关联上考证，这样的一种民族心态与对自我安全的忧虑就必定反映于其整个法律制度的创建中。

事实上，可以说美国历史上所形成的二元式银行制度、银行控股公司及双线多头的金融监管体制无一不是在其民族风格与文化传统的基础上，并结合其自身的政治与经济制度，历经无数次讨价还价的权力与利益的博弈才形成的。分权是美国法律制度的品性，若美国的法律制度中没有体现出分权特点，那么他们就不是美国人。尽管第一批踏上美国土地的是英国人，但是在身处异国他乡之时，具有良好自律传统的英国人出于未雨绸缪并没有将与生俱来的自律传统发扬光大，相反，是通过白纸黑字将他们的权利及如何保障权力的机制记载下来。这也是为什么人类第一部成文的宪法诞生于那片土地的实质原因。与此同理，这样的一种法律思维也决定了美国的金融监管法律风格必然迥异于他们的故乡 (英国)，因此美国的双线多头监管模式并不大信奉自觉的自律规范，相反，它重视监管的制度化与法制化。由此，美国的监管法规为数众多，并以英文字母为顺序出台了详细的实施细则与条例，以确保对银行业等的监管权威性、连续性与客观性。从这个角度看，在金融法律框架的构建上，尽管英美之间都遵守了分权法治原则，但是它们走的并不是同一条路线。那么，在其《金融服务现代化法》出台之后，这一风格是否被异化呢?