我国银行法律制度改革研究：功能性监管法律框架再监管的剖析

权力是毒药，集权更是毒药中的毒药。对于这一点，英国2000年《金融服务与市场法》的立法者有着清醒的认识。为此，新法规定了以下四项反制措施，以确保金融监管的透明性与可归责性，即市场信任、信息公开、消费者保护及犯罪预防。为了使这些目标在实践中能切实可行，新法构筑了一系列的监督机制，以从内部与外部两个维度对金融服务监管局的监管权力形成了一个环环相扣的制约体系。

(一) 内部的制衡机制

虽然金融监管者权力的可能滥用一方面是由于权力的过于集中，但是另一方面也更源于内部本来就缺少自我监督与制约的机制。基于这一认识，新法采取了三种方法来达到权力内部环环相制与相克之目的: 其一是规定了金融服务监管局董事会成员的比例，要求大部分董事必须为非执行董事。[14]其二是依新法的规定，金融服务监管局必须建立一个完全由非执行董事组成的委员会，并赋予其金融检查的权力，行使类似上市公司中的非执行董事之监督权。该委员会的职能再分成三个层次: 一是负责审查金融服务监管局是否以最有效、最经济的方式行使其职能。二是审查金融服务监管局内部的金融控制工具。三是决定委员会主席与其他执行委员的薪酬。其三是内部监督机制应采取上市公司股东大会的形式，金融服务监管局必须举行年度公开会议，以讨论其年度报告，并公布会议的程序与内容。[15]

(二) 财政部与议会的监督

尽管新法已经废除了1986年《金融服务法》中的授权模式，但是新法仍然保留或增加了议会在一定程度上的监督权与检查权。这表现在以下几个方面:

首先，人事任免权上的控制。据新法的规定，财政部继续有权指定或撤销金融服务监管局董事会成员及其主席。[16]同时，其亦有权指定董事会下属的非执行委员会主席的人选。在《金融服务与市场法》的第三部分，政府声明其指定行为应遵循“Nolan原则”，即政府指定人选时，应考虑到所指定人选的经验与资历等情况，且不应受到某一利益团体的影响。另外，政府否决了其所指定的人选应通过议会听证会提议的要求，因为它认为若这样的话，“部长任免负责制”的原则将会受到破坏，或形同虚设。[17]

其次，为了确保财政部的监督权能有效地行使，新法赋予了它对金融服务监管局的调查权。这种权力的发起表现在两个方面: 一是在涉及公共利益的情况下，财政部可以对某些严重监管失误事件行使独立的调查权，这一权力的设立是从国际商业信贷银行与巴林银行倒闭事件的调查中得到启发的，其目的在于为提取重要证据创设一个法律保障; 二是财政部有权对金融服务监管局的工作每隔一段时间进行调查，随后发布独立的审查报告，并将报告提交给议会。为了确保调查程序的提起不存在任何法律上的障碍，新法赋予了财政部是否调查的自由裁量权。这种随时随地都可能发起的调查权无疑给金融服务监管局施加了无形的压力。

再次，据新法的规定，金融服务监管局每年负有向财政部提交年度报告的义务，具体阐明其如何履行了监管职能，同时便于财政部向议会提交。为了达到这一要求，新法又对年度报告的内容以及其附带的文件等作出了具体的安排。为了让金融服务监管局无时不在地感到外部制约力量的存在，新法赋予了财政部对年度报告具体内容作出特别要求的权力，如财政部可以要求金融服务监管局在其年度报告中必须列明其拟达到的监管目标，及所可能采取的监管措施，同时必须附带有非执行委员会的报告或其他具体事宜报告等。

由此，可以看出，英国财政部或明或暗的、确定与不确定的监督权正如同一座座大山一样压在金融服务监管局的肩上。即使英国金融服务监管局取得了形式上的对所有金融业的监管权，但是其付出的代价也是相当沉重的，其取得的是一种时刻处于被监视下的全面金融监管权。(www.xing528.com)

(三) 公共监督机制

虽然金融监管的目的是在于维护整个金融体系的稳健，但是从金融机构亦是市场经济场景下的经济人身份考虑，监管的实质目标也是保护与体现金融产品消费者的利益与要求，因此从完善的监管机制来看，金融监管者的监管活动也应置于广大金融消费者的市场选择之下，应借助公众作为消费者所形成的压力迫使金融监管活动的合法性、合理性、及时性、规范性及程序性。这一“市场纪律约束”的监管思想便在新体制下找到了应有的位置。事实上，早在1997年10月，英国就已为该目的成立了“消费者小组”与“金融参与者论坛”。在新法中，这一做法得到了发扬光大，新法要求金融服务监管局必须建立与维持这些小组与论坛，其小组成员由金融监管服务局来确定。为了保证小组成员的独立性，新法规定成员的选定应遵守“Nolan原则”，且这些机构主席的任免还必须经过英国财政部的认可。

虽然新法并没有对这些民间性团体的职能作出明确规定，而且其监督行为也只局限于对金融监管服务局的监管工作提出建议与批评等，但是这并不能表明这种监督机制就不能达到所预期的法律效果。其原因有二: 其一是财政部可以对金融服务监管局行使制约权，其可以直接要求金融服务监管局在提交报告时必须载明上述小组的工作建议，从而使公共监督机制间接牵制的目的得以实现; 其二是在传统上，英国成文法较欠缺，深受习惯法的影响。这就使得英吉利民族比较能自重自律，节制克己，无需太多外在强制力的束缚。可以说，由于财政部的涉入，这种来自市场的约束就并非走走过场而已，相反，其与上述的调查权形成了一个紧密相连的整体。

(四) 其他监督措施

为了保证对在功能性监管法律体制中处于最高位的金融监管者的制约体系的完善性，英国《金融服务与市场法》还配备了另外两类监督机制，即司法审查机制、特别调查与补偿机制。

关于司法审查机制，新法继承了1986年《金融服务法》的经验而决定成立“金融服务特别法庭”(Financial Services and Markets Tribunal)，其目的在于审理被监管者与金融服务监管局之间的争议案件。这种诉讼制度是双向性的: 其一是当被监管者在认为监管者的监管行为不合法时，其可以行使诉权; 其二是金融服务监管局可以将那些严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭，将之绳之以法。尽管有人对后一情形提出了质疑与争论，但是作者仍以为这种权力的存在是合理且正当的，因为这也正是金融监管职能的体现，且法庭判决的示范效应也会极大地培育与加强被监管者的守法行为。再说，这也是对消费者诉讼权的对应性平衡。对于这些非议，金融服务监管局表示其将谨慎地运用其职权，将其注意力重点放在那些严重违法的事件上，而不会将轻度违法或偶发性事件中的金融机构等当事人送上法庭。客观地看，这种特别设定的监督机制是比较成功的 (尽管当事人可以启动一般的行政诉讼程序)，因为一方面它可以通过案件公开审理的方式让消费者的知情权得以实现，另一方面这种诉讼机制也可以迫使金融监管服务局进行合法与合理的监管，同时也可以迫使被监管者严格遵守金融监管的法律规定。

另外，为了防止当事人滥用其诉权，新法亦依惯例[18]规定了在一定情况下金融服务监管局免于承担损害赔偿的责任，但恶意所造成的损害除外;[19]关于特别调查权，新法规定可以设立独立的意见调查机构，以对金融服务监管局的监管实践进行调查。[20]调查完毕，调查机构必须作出报告，并由金融服务监管局根据该报告中所查实的情况进行改进。

存款保险是一国金融安全网构建中不可或缺的组成部分。新法对此也作出了特别要求，它声明建立补偿计划的目的是当金融机构破产时，向投资者与存款人提供有限度的补偿，以保护其利益。为此，金融服务监管局成立了“金融服务补偿有限公司”，以作为该计划的管理人。应特别注意的是，虽然该公司由金融服务监管局设立，但是其运作是独立于后者的。如此，金融服务监管局的头上又多了一道相互制约的紧箍咒。