我国银行监管法律框架的确立与评判

1986年，英国实现金融大爆炸之后，就一直没有停止过对金融监管体制构建的思考，如1997年，在劳工党上台后英国政府便成立了金融服务监管局，以负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司的审批和审慎监管，并负责对金融市场、清算与结算体系的监管，但是英国真正实现其金融监管体制焕然一新的改革——从行业监管步入到跨行业的监管，是从2000年6月14日其下议院通过《金融服务和市场法》开始的。该法分为30个部分，共433条，它的主要内容就是确立新的金融监管体系与监管机构——金融服务监管局 (FSA，Financial Services Authority)，其主要旨趣在于给金融服务监管局提供一个全能型的单一性法律框架，以替代以前的机构型监管框架，因此该法赋予了金融服务局监管金融业所需的全部法律权限，要求它于2001年下旬在英国全面实施《金融服务和市场法》及该法所赋予的权能。

新法出台后，英国继续保留了1986年《金融服务法》所认可的投资交易所与清算所的构架，但是金融服务监管局的权力比以前的更大，有权监管劳埃德保险市场。此外，1986年《金融服务法》规定认可的组织框架将不复存在。从事主要受监管投资业务的专业公司，如律师、会计师及精算师，将直接受金融服务监管局的授权与监管。[8]另外，就《金融服务与市场法》与其他以前相关的金融监管法之关系而言，它将协调下列各法律规定的金融监管安排:1979年《信用机构法》、1982年《保险公司法》、1986年《金融服务法》、1986年《住房协会法》、1987年《银行法》及1992年《互助协会法》。在新法生效后，以上法律的相应条款将会废止，其他法规，如1975—1997年的《保险客户保险法》，1923—1948年的《工业保险法》也会部分废止，因此该法在金融监管体系重构的基础上也对原有的法律进行了一次系统的清理与整顿。分析如下。

2000年的《金融服务与市场法》以法律的形式宣告了金融服务监管局为英国唯一的、独立的对金融业实行全面综合监管的机构。根据该法的规定，金融服务监管局还具有制定相关法规、实施行业准则及对被监管者以指引和建议方式借以开展工作的一般政策和准则的职能。自2001年12月1日起，原有的监管机构一律停止运作，原用于监管金融业的法规都将被该法取代。同时，该法所规定的需要受其监管的金融机构、某些专业机构等也将无条件地接受其监管。(www.xing528.com)

实际上，金融服务监管局的雏形在1986年的《金融服务法》实施期间就已经存在，它只不过是原证券投资管理局的延续与发展。从这个意义上讲，2000年的《金融服务与市场法》也是1986年《金融服务法》的升级，而非实质性的突破。[9]因此，若要了解金融服务监管局，就有必要弄清楚证券投资管理局的性质与来龙去脉。在1986年的金融大爆炸后，英国对其证券市场的监管制度进行了重新的打造，为此该法特设了一个半官方半民间的监管机构，即证券投资管理局，由其负责行使工贸部国务大臣委托的部分证券管理权力，依法对投资业及证券市场进行监管。[10]在证券监管制度的建设中，该法设计了一种“授权模式”，即由财政部将监管权力授予一个“指定的代理机构”，但仍由其对监管负主要责任。这样一旦出现问题，财政部就可以收回或撤销该项授权。在新法中，其对以前的分业监管体制进行了全面性的再造与整合。做法是，完全摒弃了原授权监管的模式，而将金融监管权直接赋予给金融服务监管局，其目的在于确保监管的独立性与权威性。此外，根据新法，英格兰银行审慎监管银行业的职责被剥离，其任务被限定为执行货币政策，发展和改善金融基础设施，充当最后贷款人以及保持金融体系的稳定。同时，所有的自律组织合并为一个单一的机构，所有金融机构的审慎监管由金融服务监管局一家独揽。此正如其内部人士所言，这一新机构将成为世界上监管范围最广泛的金融管理者。[11]关于这一点，我们可从以下几个方面得到印证: 其一是金融服务监管局是一个名副其实的跨行业的监管者，其监管的范围几乎囊括了银行、证券、保险等所有的金融领域; 其二是它将同时监管行业内部的行为与外部事务的处理; 其三是从其所配置的监管权来看，其权力包括授权、立法、监督、调查与管理。[12]至此，英国在法律上就实现了从行业监管步入跨行业监管、从“自律性监管为主，法定性监管为辅”的传统步入了法定性监管与自律性监管并重及将自律界定为法律范围内自律的现代化监管时代。

评判: 无论一个国家的金融法律如何创新与突破，它都必须服膺于金融法治这一最终目的。不言而喻，法治意味着分权与制衡，而非权力的集中与滥用。对于集权的危害，孟德斯鸠曾说过: 权力导致腐败，绝对权力导致的是绝对的腐败。若以此立论来评判，这种功能型的监管框架在制度的比较优势上是逊于分而治之的机构型监管体制的。从上文的分析可知，英国新法构造的似乎是一个无所不包的百货公司型金融监管巨人，结合法治的命题含义，不难发现新的框架是难以承受一般法理语义推敲的。虽然历史不会复制式的自我重演，但是在人类有限的理性下，历史有时会以一种自我改良的模式推进。英国金融监管体制的法制化与创新化可能就是这种否定之否定哲理引导下改良的结果。只不过，在金融监管服务局一统监管权时，虽然内部的权力相克已是不可能，但是金融监管权力的外部牵制却是可能与现实的。如此的循环则又回归到了法治理念下的以权力对抗权力的模式。虽然从道理上这种解释似乎是可以自圆其说，但其是否能得到实践的认可却让人拭目以待。