机构性监管阶段与分析——我国银行法律制度改革研究

尽管在1986年以《金融服务法》为主导的金融法律大爆炸中，英国金融业已经实现了混业经营，但是其金融监管法律框架仍然承袭了原有的以行业为监管边界的机构型监管模式。其分工大体如下: 英格兰银行负责对银行业的监管; 1985年设立的证券投资局 (SIB) 及1987年成立的严重欺诈办公室 (SFO) 负责证券市场的监管与处罚，SIB主要通过各自律机构对证券市场进行监管，该局下设三个主要的自律性机构，即个人投资局 (PIA)、证券期货局 (SFA) 及投资管理监管机构 (IMRO); 工贸部负责监督保险机构的偿付能力; 伦敦的劳埃德保险社则主要实行保险业的自律管理。在此阶段，英国的金融监管体制在整体上为分业经营与分业管理，且在该体制中其自律管理遥遥领先于法定性监管。比如长期以来，英格兰银行的监管并不是依据缜密正式的法律规则与监管制度，而更多是依于“君子协定”或“道义劝说”[1]来达到其监管目的。这种非正式监管的最大优越之处就在于它具有极大的灵活性，同时这也是它致命的弱点，因为该种监管较多地强调监管者人为因素的作用，监管者的自由裁量权过大，此即意味着对不同的被监管者可能实行不同的监管措施，且这种监管实践也有悖于人性恶的法律制度设计基础。如此，非正式监管的公正性、效率性与透明性也是值得让人们怀疑与揣测的。也正基于这一思维，长期以来，英国一直致力于使其金融监管走上以成文法为主导的改革之路。其银行业的监管法制化进程就说明了这一观点。在其银行业的监管法治化中，1979年与1987年的《银行法》起着举足轻重的作用。

《1979年银行法》的特点主要表现在以下几个方面: 其一是在金融机构的审批上，其依据金融机构所提供的产品及其信誉的不同而将之区分为认可银行 (recognized banks) 和许可接受存款机构(licensed deposit-taker)，然后在此基础上对其实施差异性监管，英格兰银行监管的重点是后者，而对前者的监管仍然是以自律为主;其二是该法确立了存款保护制度，这在一定程度上完善了英国金融监管中的市场退出机制。1979年《银行法》是英国金融监管走向法治化的第一次尝试，尽管其并没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式，但它毕竟使英格兰银行过去的实践得以按照法律程序进行。[2]这本身就是一种金融监管的创新，这也是英国的金融监管体制步入功能化的起点。

鉴于1979年《银行法》并没有从实质上刷新英格兰银行非正式监管的特色，与改革的预期还有一段遥远的距离，如其双轨制[3]的监管思维在现实中就与立法者的初衷相左。另外，其后爆发的银行危机也表明存在进一步改革的必要性与紧迫性，所以英国随后又推出了《1987年银行法》。该法的主要内容有: 以单一授权制度(singleauthorization) 取代双轨制，同时从资本要求、人员素质、经营原则等方面提高了对从业银行的最低标准; 提高了会计师及审计师对银行进行独立审查的要求; 提出了审批银行从业资格时应优先从保护存款人利益出发; 英格兰银行在内部设立银行监管委员会，就银行监管问题为其提供建议; 加强了对存款人利益的保护，将存款保险制度中的保险金额由10000英镑提升至20000英镑。

深入地考察英国在分业监管阶段的改革，我们可以得出这样的结论，即其改革是不保守与彻底的，体现了英吉利民族固有的“绅士精神”。虽然英国金融立法者想改变其非正式监管方式的形象，而且也作出了诸多努力，但是在该阶段的金融监管中，英国并没有完全使其金融业自律监管达到脱胎换骨的效果，在其监管实践中仍然是自律的成分多，法定的成分少。比如以其银行业的监管法治化进程为证，即使其1979年与1987年的银行法及其他规范文件的颁布，使得英国金融监管走向了法治化与成文化，但是英格兰银行仍保留了较多的“只可意会而不能言传”的灵活性，如在决定何时及怎样行使干预和监督权时，就拥有较广泛的余地和自决权，即“弹性原则”。固然这在一定程度上给被监管的银行业在心理上形成了一种不确定性监管的威慑力，但是它也会产生监管不力、不到位与监管难以预期的负效应。在这一阶段，习惯法与成文法相结合的非正式监管体系以及弹性原则和谨慎原则，构成英格兰银行监管的主要风格。[4](www.xing528.com)

另外，就其证券业的监管者 (SIB) 而言，其主要是通过证券业的自律机构对证券市场进行管理，但没有权力对违规机构处以罚款或其他处罚，其唯一的手段就是取缔不服从管理的自律组织。[5]在证券交易方面，证交所规则的效力要远远优于其1958年的《预防投资欺诈法》和《商业行为规则》这些议会创制的立法。对于收购行为的监管则都是通过收购小组的自律机构进行，即由该小组代表收购的利益当事方来实施收购法规。[6]1986年的《金融服务法》是其金融大爆炸的标志性法案，但是英国金融业的自律性传统在该法中却大有扩张之势。在该法案中，各监管机构仍保留了金融参与者的身份，行业规则中保留一定的技术成分，各类行为的管理权力被下放给个别金融企业，且是否实施和制裁由管理者自行决定，而不能诉诸法院，因此该法形成了法典框架下的自律性监管。[7]再者，英国1986年“金融大爆炸”后形成的金融监管体制也具有监管多元化的特点，比如在金融监管机构的配置上，就存在有多个监管者各自对不同的金融行业进行监管。不仅如此，就是在同一行业内也有存在多个监管主体重叠的现象，如对于证券与投资业务就实行了双重监管的做法，SIB就下设了3个自律性管理组织，分别对证券业务、个人投资业务、投资咨询与信托业务进行监督与管理。这种机构多元化的金融监管体制无疑与其《金融服务法》所要求的金融业务综合化规定不相配备，因为其导致了金融监管机构的重复构建、监管成本与守法成本的增加、被监管者效益的减少及可能的监管真空的存在。

一言蔽之，在金融自由化理论与实践方兴未艾之时，在1997年之前，虽然英国已将构建统一性的监管体制作为目标，但是在结果上，其还没有成功确立与跨行业相协调的监管框架。在这一阶段，英国有志于构建一种以成文法为主打的监管法律体系，然而英国的金融监管法律制度仍然没有摆脱非正式监管的历史痕迹，仍然停留在功能性监管体制建设的探索阶段。不可否认的是，这种前期的法律调整也为其后期的金融监管体制的剧变奠定了坚实的基础。