我国银行法律制度改革与完善：从微观视角探讨规则供给

(一) 银行入市分级牌照制

前文已阐述不同的银行具有不同的风险，因而在业务范围上应视银行对金融风险的抵御能力而“量体裁衣”，这说明我国有必要引进分级牌照制度。事实上，银行入市分级牌照制不仅能起到风险防范与增加银行业之间的竞争之目的，同时也可以使我国在中外资银行入市方面进行灵活处理，从而为民营资本入主银行市场创设铺垫性的条件。

我国香港作为国际级的金融中心，其分级牌照制是值得我们参照的。香港根据《银行业条例》将其域内的银行分为三个级别:持牌照银行、有限牌照银行与接受存款公司。作为原英属殖民地，在金融立法方面，香港不可避免地受到英国金融法律制度的影响，三级牌照制就是对英国商业银行以该三类机构为基础架构的传承。这种以业务范围划分为基础的牌照管理制度不仅优化了银行业的规模与结构，避免了恶性竞争，同时也保证了业务范围广泛、社会影响较大的银行会受到与此相适的严格监管。反之，业务面窄、对金融体系及社会影响不大的银行之监管相对比较宽松柔和。另外，这种银行持牌制度已使香港的银行业整体层次比较鲜明，结构具有一定的合理性。事实上，这种区别对待的牌照制对于银行业而言也体现了一种公平的价值感，因为资产规模雄厚、抗风险能力强的银行理应享有更多的业务与权利。与此同时，根据权责相适的原则，在享有更多业务利益的同时，其也应面临更严格的监管。再者，这种分级制也具有风险逐一分解与消融的色彩，因为一般而言大银行具有更大的风险，小银行的风险相对较小。这种监管关注依业务而有所倾斜的做法不仅减轻了监管者的责任，同时更能让监管者进行有针对性的管理。这既节约了监管成本，又提高了监管效率。

笔者认为，基于创造公平的银行市场与加强入市监管的双重目的，我国也可以引进三级牌照制度。具体做法是，根据拟入市银行的资产规模、管理素质、守法记录及内部控制等情况，对现有的中外资银行及未来将入市的银行发放不同的牌照，即A类 (全面业务牌照)、B类 (有限业务牌照) 与C类 (特殊业务牌照) 三大类。持A类牌照的银行可以从事《商业银行法》所规定的所有业务，持B类牌照的银行则仅能从事银行法所规定的部分业务，C类银行之业务则严格限于特殊目的之业务。另外，为了建立一种惩罚与激励机制，银行持有牌照的种类是动态的，即若发现A类银行的经营效益、信誉、风险管理水平与守法情况等下滑时，银行监管者可对其进行降级处理，使之成为B类或C类牌照银行。反之，若B类与C类银行达到了持A类牌照之要求，也可以将之提升为A类银行。这种动态的牌照发放与管理制度无疑会激励银行确立良好的内部风险管理机制。从有效金融监管理论出发，良好的内部风险治理无疑优于外在性的监管，因此目前我国在中资银行业务范围几乎雷同的处置方法是值得进一步调研、论证与创新的。

在目前的银行业主体结构下，这种牌照究竟该如何实行呢? 对此，以分级牌照制为目标，我国可以对当下的银行业结构作如下调整，即国有商业银行或凡资产规模超过一定规模及风险管理水平达到一定评级的非国有商业银行可作为第一个层级，发放A类牌照，可经营全面的银行业务，不受展业空间的限制; 大量的地方商业银行与城市信用社及获准进入的民营银行等可作为第二个层级，可考虑发放B类牌照，主要对其经营业务的范围及地域进行限制; 农村地区的信用社可为第三层级，发放C类牌照，限制其服务的对象、区域与业务范围，主要遵循服务“三农”与服务农村所在地原则，避免农村资金的外流。

(二) 构建动态的进退机制(www.xing528.com)

市场准入与退出是两个相辅相成、相互支撑的问题。目前，我国银行业具有高社会准入壁垒与社会退出壁垒。为了削弱这些有形与无形的壁垒，在完善入市监管的同时，我国可以考虑以下做法:一是通过上文所述的银行分级牌照制建立预警机制，从而在银行出现问题与退出市场之间构建一个整改的缓冲区，避免问题的积聚;二是以存款保险制度为基础构建市场化与政策化相辅助的退出机制，从而解决我国银行业“难进又难出”的问题，发挥市场退出机制所起到的“杀一儆百”的警示效果。当前所采取的政府主导型强制退市制度是欠科学的，相反，依市场规律及法律所确定的合理预期，分类处理银行机构退市的问题能更好地体现金融监管者的理性政策取向; 三是以分级牌照制为基础，通过银行并购入市来整合市场。由于计划经济的影响，我国银行业机构的地域分布是依行政区划为基础的，即在省、自治区与直辖市级的省会所在地一般配备分行，而在市、县、区级等再设置次级分支机构，这种“总行——分行——支行”的结构明显不符合银行发展的市场定位与战略要求，因此尝试允许有能力且网点资源有限的银行通过并购入市不仅能减轻某些银行维持分支机构的成本压力，而且又能使并购者利用这些网点资源实现金融资源的有效组合。在另一方面，对于民营银行而言，这种并购入市的方法不仅降低了其入市的高壁垒，而且还能促进银行明晰产权，完善银行公司的内部治理及扩大规模效应。

(三) 对外资银行入市法律调整的思考

入市法律形式的调整: 当下，我国外资银行入市的法律形式包括子公司、分行、合资银行及代表处等四种形式，但如前文所述我国外资银行入市的形式多表现为分行，这种布局无疑不利于金融风险的分散化及有效的后续监管，因此在将来的外资银行准入中，我国应确立外资银行入市法律形式多元化的格局，在这之中我国可以考虑要求外资银行以子公司的形式入市。虽然这一法律形式对于中国银行业监管者而言意味着监管责任的加重，但是在另一方面由于子行具有东道国法人资格，在东道国内独立地享有民事权利和承担民事义务，因此东道国可完全将其纳入本国法制的调控范围，可以采取适用于本国其他银行的监管手段，如资本要求、检查、审计、贷款等措施，以确保子行的安全稳健经营，与分行不同的是，东道国不甚关心跨国银行母行的经营状况，母行的破产倒闭会导致子行股权之变更，但对子行的安全稳健经营不会造成实质性的影响。[4]

外资并购入市调整问题: 从国外的立法经验来考察，对外资以并购方式进入银行市场的均设置了关于存款人利益保护、股权限制、并购方资产质量、市场竞争等方面的审核要求，如西班牙的《信贷机构的引导与干预法》就明确指出: 所有自然人或者法人试图直接或者间接收购某一家信贷机构中的重要持股时，必须将这种影响事先通知西班牙银行，表明持股的数量、收购的条件和要求、计划交易执行所需的最长时间等。美国《银行持股公司法》亦规定，美联储审查外国银行或外国持股公司兼并国内银行的申请时应重点考虑以下三个方面: 一是申请行的财务与管理能力; 二是被并购银行所服务社区的便利与需求; 三是对美国竞争和资源集中的影响。[5]这些经验是值得我们借鉴的。

针对前文所述的不足，在该方面我国应作如下的矫正:[6]一是适当扩大外资并购入市的主体，而不限于境外的非中资性金融机构; 二是从维护有序的市场出发，应对外资出于市场垄断或其他限制竞争而进行的收购进行限制; 三是金融业具有很强的敏感性，其与实体企业之间存在着密切的裙带关联，直接或间接地知晓或掌握着后者的商业秘密，其不仅事关民族企业的发展，而且更可能触及到国家的安全，因此基于核心商业机密及国家安全的保护，适度是对外资并购说不也是不得不考虑的问题; 四是在业务范围上进行适度的放宽，即当外资并购入股中资银行比例超过25%被视为合资银行时，在审核的基础上可以允许其继续经营原中资银行的部分业务。否则，在并购入市价值基础完全丧失的情况下就必然会导致并购入市彻底退出市场，这无疑与我们的初衷相悖。另外，对于外资持股比例是否应作上限规定之问题，作者的看法是由于银行业为我国金融业的核心所在，为了避免外来资本对我国的金融体系产生不应有的挑战与冲击，我们必须对外资的持股规定一个上限，但这个限额又不能太低，因为这种极低股权结构决定了跨国银行只能作为一个被动的决策者和简单的资金投入者，跨国银行缺乏必要的表决权，对改进合资银行的治理机制，加强内部监控及提高服务质量等方面缺乏必要的动力与能力，这就使得东道国引进跨国银行的好处大打折扣;[7]事实上，并购入市对我国金融业的影响远非三言两语就能了结的问题，在随后的第四节中笔者将重点阐述并购入市对我国金融安全的影响及我国应有的法律态度。