中资商业银行市场准入管理通知内容及评析

2002年4月，为了适应加入世界贸易组织后我国商业银行发展与监管的需要，及逐步统一与规范中外资商业银行入市管理，央行出台了《关于中资商业银行市场准入管理有关问题的通知》(本部分内容中后称《通知》)。通知要求: 商业银行应逐步减少分支机构层次，提升分支机构功能。各商业银行应以总行—分行—支行的机构层级模式为目标，并结合自身控制能力设置与调整分支机构。各国有独资商业银行总行要依季向人民银行总行报送各级分支机构增减变动情况，并于每年第一季度报年度分支精简与调整方案。该文件指出，央行原则上不再受理各商业银行支行 (不含支行) 以下分支机构的增设申请，对于商业银行分支机构总量过多、人均资产较少、地域分布不合理的，允许其对同城或在同一省(自治区) 范围内跨城的同一层次分支机构进行结构调整。人民银行将取消对商业银行各级分支机构升格的规划审批，人民银行将主要按照审慎监管要求，根据各商业银行上级行的批准文件，按金融监管责任制规定的权限，对商业银行分支机构升格申请进行审批。商业银行人民币业务范围的变更，可在不超过其上级行业务范围的前提下，人民银行依据其上级行的授权文件一并核准。对支行升格为分行的，除满足审慎监管要求外，人民银行要求商业银行总行按设立分行的条件增拨营运资金。

按照通知规定，人民银行不再对商业银行分支机构营业部单独颁发《金融机构营业许可证》，现有已发放许可证的分支机构营业部，要由独立经营业务逐步过渡到作为内设部门，以其所属分支机构名义经营业务。通知规定，商业银行总行及其分支机构新开办外汇业务，可在机构开业或升格时与人民币业务同时申请，由人民银行根据有关标准，对其人民币与外币业务一并核准。结售汇业务的准入管理仍按现行规定执行。商业银行申请增开人民币或外汇业务，由其总行向中国人民银行总行提出申请，人民银行按照一级法人管理的原则予以核准或备案。通知还提出适当调整人民银行对商业银行各级高级管理人员任职资格的审核权限。(www.xing528.com)

评: 通知是在我国“入世”之后出台的，诚如文件所言，其根本目的是为了增强我国商业银行的实力，并与国际接轨。那么，如何评判央行的这一通知呢? 笔者认为，从入市监管的良法来看，这一文件是比较失败的，因为它呈现为运动型特点，政治的色彩浓于法律的色彩，如在内容上该通知并无实质内容，在主体上仅仅是要求减少银行分支机构的设立。而且仅凭机构设置的精简也并不能达到有效银行监管的目的，因为通知根本没有触及入市监管问题所要关注的问题之实质。另外，还有一个问题是值得我们深思的，在中国银监会成立后，如何正视原由央行发布的部门规章的效力问题。在我国银行法构建中，由于部门规章的数量多且庞杂，那么，在银行业的监管权发生移转后，原来的部门规章之效力该如何认定? 是全部自然继承，还是有条件地继受? 笔者认为，这是我国银行法完善进程中所必须首先加以考虑的问题。古语说得好: “千里之行始于足下。”金融法治与此同理，金融法治始于良好的金融法律文本。有一点是可以肯定的，这些过去就已层出不穷，现在仍然频出的被冠以“通知”、“试行”与“暂行”的规范文本绝不是我们所期待的金融良法。我们知道，好的法律并非一时之需的救急之物，而是具有强劲的时空穿透力的“传家宝”。虽然就目前来看，这可能是一种苛求，但是金融法律绝不是可以朝三暮四的立法人手中的玩物，因此若改革者真正有志致力于中国的金融法治，那么我们就必须创新这种“临时抱佛脚”式的法律供给范式，而踏上一条求真务实的金融法治化之路。