我国银行保密义务的法则与评价

(一) 银行保密义务的法律规定

我国最早规定银行保密义务的法则是1992年的《储蓄管理条例》。该条例第5条规定: “国家保护个人合法储蓄存款的所有权及其他合法权益，鼓励个人参加储蓄。储蓄机构办理储蓄业务，必须遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为储户保密的原则。”第32条规定: “储蓄机构及其工作人员对储户的储蓄情况负有保密责任。储蓄机构不代任何单位和个人查询、冻结或者扣划储蓄存款，国家法律、行政法规另有规定的除外。”

我国1995年及2003年的修订的《商业银行法》第29条第1～2款规定: “商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但是法律另有规定的除外。”第30条规定: “对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但是法律行政法规另有规定的除外; 有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第53条规定: “商业银行的工作人员不得泄露其在任职期间知悉的国家秘密、商业秘密。”

《银行结算办法》第11条规定: “银行依法为单位、个人的存款保密，维护其资金的自主支配权。除国家法律规定和国务院授权中国人民银行总行的监督项目以外，其他部门和地方委托监督的事项，各银行不予受理，不代任何单位查询、扣款，不得停止单位、个人存款的正支付。”

银发［2000］152号文件——中国人民银行关于严格执行《个人存款账户实名制规定》有关问题的通知再次对银行的保密义务进行重申，该通知表明各金融机构必须认真执行为储户保密的原则，不得向任何单位或个人提供个人存款账户的情况，并有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划个人在金融机构的款项，但是法律另有规定的除外。金融机构工作人员要严格遵守法律的规定，为储户保守秘密。违反规定泄露个人存款情况的，应予以严肃处理，造成严重后果的，要追究法律责任。

2003年的《人民币结算账户管理办法》第9条规定: “银行应依法为存款人的银行结算账信息保密。对单位银行结算账户的存款和有关资料，除国家法律、行政法规另有规定外，银行有权拒绝任何单位或个人查询。对个人银行结算账户的存款和有关资料，除国家法律另有规定外，银行有权拒绝任何单位或个人查询。”

2003年《银行业监督管理法》第11条规定: “银行业监督管理机构人员，应当依法保守国家秘密，并有责任为其监督管理的银行业金融机构及当事人保守秘密。”

2010年7月1日起实施的《侵权责任法》第2条规定: “侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”

此外，我国《刑法》也有对商业秘密保护的规定。该法第219条规定: “有下列侵犯商业秘密行为之一，给商业秘密的权利人造成重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金; 造成特别严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金: 以盗窃、利诱、胁迫或者其他不正当手段获取权利人的商业秘密的; 披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密的; 违反约定或者违反权利人有关保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的商业秘密的。明知或者应知前款所列行为，获取、使用或者披露他人的商业秘密的，以侵犯商业秘密论。”同时，该条将“商业秘密”定性为，不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。

(二) 保密例外的规定

银行信息保密例外与银行保密是银行法中并行的两个法律问题，在我国法律规定银行负有保密义务的同时，为了执法与司法的方便我国亦在许多法律中对保密义务例外进行了规定，具体如下:

《民事诉讼法》第221条规定: “被执行人未按通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定冻结、划拨存款，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。”又《民事诉讼法》第65条第1款规定: “人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。”[1]

《刑事诉讼法》第45条规定: “人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。对于涉及国家秘密的证据，应当保密。凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律追究。”[2]

《行政诉讼法》第65条第2款规定: “公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。强制执行的手段包括查询、冻结、划拨等。”又该条第3款第1项规定行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审法院可以通知银行从该行政机关的账户内划拨。

1983年全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》赋予国家安全机关查询、冻结和划拨个人储蓄账户的权利。(www.xing528.com)

《税收征收管理法》第38条规定: “税务机关认为从事生产、经营的纳税人有逃避应纳税义务行为的，可以在规定的税期之前，责令限期缴纳应纳税款，当事人在有明显的转移、隐匿其应纳税的商品等行为而不提供担保的，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款。”此外，第54条第6项规定: “经县以上税务局局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或其他金融机构的存款账户。”

《海关法》第60条第6项规定: “海关可以书面通知纳税义务人开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款。”

中华人民共和国《价格法》第34条规定，价格主管部门有权查询个人存款。

中华人民共和国《行政监察法》第21条规定，监察机关有权查询并向法律申请冻结个人存款。

《证券法》第180条第6项规定: “国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。”

(三) 法律责任承担的规定

法律责任是对义务人的一种约束与限制，若在法律机制运作中缺少配备的责任制度，则可能导致权利人权利的落空及法律信用的灭失。这一点对于银行的保密义务而言更是如此。对于银行违背保密义务的责任承担，1992年的《储蓄管理条例》第34条规定，违反本条例规定，有泄露储户情况或者未经法定程序代为查询、冻结、划拨储蓄存款的……由中国人民银行或其分支机构责令纠正，并可以根据情节轻重处以罚款、停业整顿、吊销经营金融业务许可证; 情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《商业银行法》第73条规定第3～4款规定，商业银行非法查询、冻结、扣划个人储蓄存款或者单位存款的，或违反本法规定对存款人或者其他客户造成损害的其他行为，对存款人或者其他客户造成财产损害的，应当承担支付迟延履行的利息以及其他民事责任。同时，在发生该类情形时，国务院银行业监督管理机构可以责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款; 没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上五十万元以下罚款。虽然此处的其他行为是一种模糊的表述，但是这种兜底性的规定应包括违反保密义务的行为。若客户因银行泄露其秘密而造成损失，则可依据此款向银行主张民事损害赔偿的请求权。此种损害既包括积极的损害，也包括消极的损害，前者例如客户身体受到危害，后者例如客户因某种营运计划的泄露，而经营受到妨碍，结果计划不能实现，从而不能得到预期利益。[3]

(四) 分析

尽管银行保密义务已在我国相关的法律制度中得到散乱性的体现，并且也被配置了违规时的法律责任，但是我国对于银行保密义务的法律制度设计还是存在较大缺陷，这不仅表现在立法的欠系统性、粗线条性、肤浅性，而且也表现为从法律的价值取向来看，例外性的法律规则过多地展示与突出了公权力的重要性与主导性，而没有在彰显私权的银行保密义务与公权力之间形成制约性的合理平衡。对此，可以进一步作如下探讨。

银行保密制度内容上过于抽象。纵览我国银行保密的法律规则，不难得出这样一个结论，即尽管银行保密这一制度已在银行法等规则中得到承认，但是我国的法律并没有对银行保密义务的范围与外延等问题进行具体的界定，这种范式无疑会使我国的银行业监管者与国家有权机关在具体的执法与司法过程中处于一种无法可依或无法无天的极端式选择中。另外，从我国《商业银行法》第53条来推定，银行保密义务的范围似乎仅限于国家秘密与商业秘密，而且该法并没有对何谓国家秘密与商业秘密进行明确的解释。虽然我国《反不正当竞争法》规定，商业秘密指不为公众知悉的，能为权利人带来经济利益，具有现实性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息，但是从英、美、法的实践来看，银行法中的保密信息应是有关账户的信息、有关客户交易的信息及银行因保管客户的账户所获取的与客户有关的任何信息。银行客户信息界定的不明确无疑弱化了银行的保密义务，同时也加剧了客户隐私权保护落空的风险。

银行保密义务例外规定上的不足。细细品味我国银行保密义务的例外规定，很容易发现这些例外条款具有以下特点: 其一是能行使查询、划拨、冻结等权力的机关众多，如根据我国现行法律的规定，有权查询单位存款的机构有公安机关、检察院、人民法院、国家安全机关、监察机关、税务机关、审计部门、价格主管部门、军队保卫与审计部门、工商行政管理机关、中国证监会、海关总署走私犯罪侦查机关等。其二是例外性规定欠缺立法形式上的严谨性。银行保密义务与公民的权利保障直接相关，是一个不可不认真对待的原则性问题，这一特质决定该法律的位阶不能太低，最起码应采取正式法律的形式。然而，事实上，我国在该方面的立法随意性较大，在规范构成上，其既包括基本法律，一般法律，也包括以“通知”为主流的部门规范性文件。形式上的轻视必须会导致银行保密义务效应的递减。其三是保密义务例外只限于法律的明示规定，而将当事人的明示或有充分证据证明的默示同意下的信息公开、银行基于自身利益而进行的信息公开、基于社会征信而进行的信息公开及基于社会公共利益而进行的信息公开排除在外，因此我国在银行保密义务法则上的处理上欠缺全面性与系统性。这亦与国际银行界的现实不符，这种规则的设计也不利于我国诚信国家的建立。

法律救济手段上的不足。法谚曰: 无救济则无权利。然而，现行的银行保密义务规则侧重于公共机构获得个人信息的权力，缺乏对被保护对象 (客户) 救济手段的规定。[4]从我国对银行违背保密义务所负的法律责任来看，在责任形式上，表现为民事责任、行政责任与刑事责任等，但是我们不难发现法律对行政责任的规定较民事责任的规定具体，更加具有可操作性。如此反差必然会导致当事人在其合法权益受到侵犯时无法得到应有的救济方式，而且笔者认为即使规定了民事责任，也很有可能停留在形式意义上，因为虽然银行将客户信息作为隐私权保护的一项内容予以认可，但是我国立法对隐私权并无明文的立法规定，且《民法通则》亦没有规定隐私权为具体人格权，[5]这无疑增加了银行客户在其金融隐私权受到不法侵犯时所可能寻求救济的难度。

实质上，我国对银行所负保密义务的规定与我国法治的现实需要及金融市场的做大做强之间存在着较大的差距，一方面源于法律规则内容的不明晰，其既不能满足银行对客户金融信息保密的要求，也不利于银行在特定情况下为了保护自身利益而进行的合理信息公开; 另一方面，尽管我国银行保密义务的法则并不具体，但是法律上的约束依然有形存在，且正是由于这种法则的不明确有时使得法院在司法实践中无所适从，令征信机构在进行征信调查中时刻面临可能的诉讼风险。毫无疑问，这种情势阻滞了我国社会信用体系的构建，不利于我国经济运营的法治化与市场化，因为从社会信用体系的功能看，其能推动信用管理行业的健康发展，并依照市场规律建立失信惩罚机制，以经济手段打击经济失信。在这个流程中，政府是失信惩罚机制的监督管理者，征信机构是法律规范下的执法纽带与工具，因此规范与完善我国银行保密法律制度已是迫在眉睫。