我国银行监管难点分析

(一) 银行业监管面临的问题

1. 金融监管理念的滞后性

若说我国银行监管法律制度的不完善对银行监管的实践效果差负有很大责任的话，那么银行监管理念的滞后就对银行法律制度的推陈出新产生了不可忽视的阻力。经济金融化的时代，虽然我国已加快了银行商业化、市场化、法治化的进程，但是在银行业的运营中始终抹不去政府的影子。

由于金融监管理念更新过慢，这无疑使立法创新失去了一定的前瞻性。实际上，银行业监管绝非简单的行政管理，也不是简单的稽核问题。相反，它是一个包括金融学、管理行为学、信息经济学及法学的跨学科的边缘性问题，因此这就要求银行业的立法者们必须从银行业的内在机理出发、从金融自由化及跨国化的角度出发，应在如何确保银行安全与银行效益之间寻找一个最佳的切合点。实际上，1999年美国《金融服务现代化法》的出台、2000年英国《金融服务与市场法》的诞生、2002年欧盟《金融企业集团监管指令建议案》的发布、2008年金融危机所引发的金融发达国家的金融立法创新及巴塞尔资本文件的演变便印证了这样一个命题: 金融监管理念的更新是金融立法的先导。

2. 金融监管措施的欠协调性

在金融监管理论上，有效的金融监管是一个由不同监管机关的诸多监管措施所组成的一个具有和谐性的立体性体系。大量的理论研究与实证也表明，缺乏协调效应时，一项监管政策在达到预期监管目标时，也可能会产生逆稳定的负效应。如存款保险制度在有效消除银行恐慌与挤兑时，也会导致严重的道德风险。公正而言，在银行业的安全网体系中，存款保险制度、资本充足率监管要求、信息披露制度、公司内部治理、市场准入与退出及有问题银行的处置等，并非是彼此完全孤立的，相反，各种监管手段之间存在着较强的连带效应。只有兼顾这些法定的监管措施的协调性，才能实现既定的金融监管法的价值。虽然经过多年的探索，在银行业监管中，我国已积累了一些宝贵的经验，并且随着我国金融法治观念的深入及对金融危机破坏力的敬畏，我国也已建立了以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》及《票据法》等为核心的银行法律体系，但是由于长期的“为民做主”的行政管理惯性作用，我们还难以突破传统的政策思维定势，因而我国在银行业的监管方面协调性还比较差。而且，由于法律规定的不明确性及利益的倾向性，有时也引发事实上的权力归属之争，如工商管理部门基于反垄断对银行机构等的寻租式查处所引发的冲突与矛盾。

另外，虽然我国已基本建立了较全面的银行监管网，但是实践表明我国许多的银行法律规则还没有转变为应有的银行法律秩序。如虽然《商业银行法》参照国际惯例对我国银行业提出了8%的资本充足率要求，同时早在2004年银监会也发布了《商业银行资本充足率管理办法》等资本要求文件，但这些规定还只是停留于形式，或者说仅是对国际银行业监管发展的一种形式上的回应。笔者认为，我国金融监管的协调性差大体表现在两个方面: 一是分业体制下各监管机构之间的协作性不强; 二是我国金融监管的实践与国际通行的做法还有一个差距。

3. 系统的银行审慎监管体制不完善

虽然经过十多年的金融体制改革，我国已初步确立了现代银行体系，但从总体上来分析，我国还远未形成以风险为基础的有效银行监管体系，如中国监管当局仍局限于合规性的检查，银行各项新业务的开展事先必须获取监管机构批准，金融监管体现为一种行政审批制度的、“重审批权力的划分、轻审批后的监督”的色彩。此外，从非现场检查来考察，银行的信息披露特别是银行的财务报表缺乏真实性监督机制，监管机构的信息资料不能共享，这不仅影响了监管的有效性、预警性与准确性。同时，也无疑地增加了监管成本，造就了银行的“寻租机会”。

4. 未形成全面的风险监管体系

全面的风险监管是银行有效监管所必需的理念。然而，总体上来说，我国还没有形成以风险为基础的有效银行监管体系。这主要表现在以下几个方面:

其一是对银行业务缺乏必要的风险监管，更谈不上推行全面的风险管理。[8]现有的银行法律法规关注的焦点主要体现于信用风险，对操作风险、市场风险等很少涉及。这一点从我国的《商业银行法》、《贷款通则》、《贷款风险分类指导原则》等具体的内容中可以得出这一结论。如《商业银行法》及《商业银行资本管理办法 (试行)》均明确采用了巴塞尔资本文件确定的8%的资本充足比率，但目前国有银行的实际资本状况并不乐观。

其二是在我国银行一级法人制度下，并表监管是一种必不可少的审慎监管手段，但是由于我国缺乏并表监管所必需的信息技术平台，信息流通的渠道不畅，且也相对欠缺信息真伪的认证程序，因此并表监管的实际效果还是一个有待考证的问题。并表监管是一种持续性的银行监管，其实质就在于通过制定与实施审慎法规与要求，并运用一定的持续性银行监管手段，使银行经营的内在风险在国内与国际层面上受到总体的综合识别、评估、监测与控制。若以此标准来衡量我国的并表监管现状，不难发现我国还没有形成全程化的规范、连续与系统性的风险监管，也没有构建出一个有效的银行业风险识别、评估、预警及处置的体系。(www.xing528.com)

其三是非正式监管效率低。我国《银行业监管管理法》第33条明确规定: “银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。”然而，囿于我国商业银行所固有的主客观原因，非现场检查在及时提供全面、准确的监管信息、有效评估银行业风险状况方面的功能并没有得以有效发挥。对此分析如下:

缺乏能够支撑有效监管的信息系统平台。银行业是个信息高度不对称的行业，建立能及时提供与银行业风险相关的全面、准确与动态的信息供给与信息分享网络系统是克服信息不对称现象的重要举措。然而，我国银行业监管在此方面还存在严重不足，表现为:一方面没有建立即时的商业银行与监管机关相连接的网络化信息监管体系，无有效的信息处理平台; 另一方面在大环境的影响下，商业银行报送的基础数据的准确性与真实性有待进一步考证。再者，非正式监管的信息报送、处理与分析周期太长，效率低下。毫无疑问，这种信息型监管的严重滞后不能满足监管机构对银行经营风险状况进行持续监管的需求。

非现场监管的数据体系不能对银行的风险状况的评估与分析起到充分的支撑作用。我国非现场监管的指标体系制定于1996年，但是随着我国金融业的演进，部分标准要求已与银行业经营的实际状况不相符合。此外，我国这些标准规则大多是借鉴美国的“骆驼评级制度”。然而，该制度所规定的资本充足率、资产质量、管理水平、收益及流动性等指标是否能与我国的本土金融资源相容还是一个值得质疑的问题，因为美国在银行的法律表现形式上采取的是多银行制度，而我国却采取的是一级法人制下的分支行体系。而且，自1997年1月起，美国在其“骆驼评级”制中又添加了另一项指标，即敏感性，以强调银行对市场风险的敏感程度。

非正式监管的动态效应差。从我国银行法律制度的构建来看，我国还没有确立银行风险的预警制度及商业银行风险评价机制。这就导致我国对银行监管的实践重点仍局限于法定监管标准的合规性方面，主体呈现为一种静态的基于简单数据的分析与判断。这种监管模式远达不到运用历史比较分析、不同金融行业比较分析、宏观经济分析等动态手段来揭示银行风险基于金融市场的波动情况，并对风险进行预测与评价。

其四是自律性监管作用有限。从金融监管法的理论上分析，完善的金融监管法律制度是法定型监管与自律型监管的统一。从全球金融监管法的发展趋势来看，各国越来越重视金融业自律组织的作用，这主要是因为金融业自律具有政府所不能替代的比较优势。然而，在我国，银行同业协会对成员银行的约束作用十分有限，且在我国金融机构的监管意识上，“重他律、轻自律”也是一种普遍心理倾向。虽然我国银监会出台了《银行业协会工作指引》，并在该指引的第1条明确将其宗旨规定为: “加强银行业协会建设，充分发挥其作为自律组织的自我管理与服务、自我约束与协调的职能作用，完善外部监管、内部控制、行业自律和社会监督相结合的银行业监管体系，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《社会团体登记管理条例》等法律法规和有关规定，制定本指引。”其第2条又对银行业协会的组成界定为“由银行业金融机构自愿组成、为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的银行业自律组织，是经银行业监督管理机构批准并在规定的社会团体登记管理机关登记注册的非营利性社会团体法人”。文件第17条亦对协会的自律性监管职责进行了较为细致的规定，但是由于传统的官本位思维及人们对自律组织作用的心理轻视，中国的银行同业协会就基本上成了花瓶式的摆设物。

其五是银行业公司内部治理状况差。大量的金融危机论证了一个颠扑不破的主题，即金融业的风险一般源于自身的治理不力，如国际商业信贷银行 (BCCI) 事件就说明，BCCI的主要经营者在内部经营管理方面刻意营造了一种宽松的氛围，致使该行整体上内部管理极为混乱，内部控制制度十分缺乏，在超常规发展的同时忽视了风险。应该说，对于BCCI的世界性清盘，该行经营者负有主要责任。[9]又如，在巴林银行事件中，英国银行监督理事会在经过5个月的调查后，结论是: 巴林银行破产主要原因是，银行的管理失灵及其他最基本的内部控制机制失灵。[10]同样，由于我国银行业产权结构的特殊性所在，银行业公司的内部治理状况更是处于一种混乱状态。可以说，这也是我国在金融自由化与跨国化形势下我国银行业监管及法律制度创新中的一个薄弱环节。

(二) 我国银行体系所内生的问题

我国银行监管所存在的难点固然是源于银行法律构建的滞后性、监管的不协调性及金融监管理念的滞后性等，但是作者认为这也是与我国银行体系本身所具有的问题密不可分的。对此，可作如下分析。

对我国银行业体系结构的分析。在银行体系中，靠国家信誉资本维持公众市场信心的国有银行与农村信用社，占有绝对比重。与新兴的股份制银行比较，其改革存在有滞后性与管理的外部性，这在一定程度上必将导致在相当长时期内银行业的监管徘徊于以现场稽核为主的传统监管模式上。

从所有制形式的考究。我国的存款型银行机构依所有者的类属可以划分为以下几种: 国有独资银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城市信用社与农村信用社等。由于内生的所有制形式不同，银行公司的法人治理结构与效果、风险监控的动力与效应也不同。如股份制商业银行其股权资本构成符合现代企业制度的要求，其资本具有内在的约束与激励，其抗风险力较强，因此对此类银行就可以依现行的比较可行的金融监管规则进行监管。相反，对于国有银行与农村信用社而言，由于历史原因的积淀，其资本结构中国家信誉资本占有支配性的地位，股权资本已在一定程度上失去了内在的风险规避与激励功能，因此对这类银行的内在风险控制的效果主要取决于外部的监督与管理，对其还不能完全援用市场化成熟的监管法律规则。

银行分布区域与发展程度上的考察。我国的银行业在地域、城乡分布及发展上存在有明显的差序格局特点。一般来说，东部沿海地区与城市，特别是大中城市银行分布比较密集，业务量较大，同时业务创新的速度也较快。实际上，这种不均衡性也存在于城市与农村、我国的东西部地区之间。这种局面所导致的后果是: 欠发达地区银行业存在的主要问题是内部控制制度不健全、风险监管水平落后及信用风险严重等，发达区域的银行除存在以上风险外，还有市场风险、操作风险、表外业务风险等，因此它们各自所要求的监管水平、程度与侧重点也不具有同质性，这种差异性也导致同一监管手段在对不同区域的银行进行监管时所产生的效果也不一致。

我国银行业是建立在国家垄断信用的基础上。银行制度的经济基础是国有经济、国有金融。国有经济与国有金融相匹配，造成了信用的软约束。制度性金融垄断、国有企业亏损及政府行政干预形成了一种“体制性金融垄断风险”。[11]我国银行业所内生的特点也将我国银行业的监管置于一个两难困境之中: 一难是银行监管法律在实践中由于区域差异、所有制形式差异及银行体系结构差异所产生的实际效果的不平衡; 二难是与目前的国际金融监管发展态势及金融发达国家立法创新衔接性差。如依据巴塞尔资本文件的监管思想，银行机构的内部风险规制是风险监管中的重点，监管检查评价与市场约束是风险管理的外部机制。[12]然而，由于我国银行业资本结构与公司治理的缺陷，造成上述两类银行机构法人治理机制形同虚设，因此作者认为在我国银行法构建的进程中，借鉴与移植固然是一种比较可行且经济的方法，但是中国的法治之路必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统与现实。