专题六：无名氏交通损害的保险理赔案例分析

【法律知识】

一、无名氏交通损害的保险理赔现状

当下我国对无名氏交通损害的保险理赔案件处理存在“同案不同判”的状况。原因主要是以原告身份参与诉讼的相关单位或者机构援引依据不一，造成诉讼原告认定的混乱。参与无名氏交通损害赔偿金诉讼的单位或机构及其依据大致如下：

（一）民政部门。民政部门是政府主管社会行政事务的职能部门。其主要职责包括社会福利、社会救助等。在对流浪乞讨人员的收容、管教、帮助等问题上也发挥着重要作用。司法实践中，民政部门替无名氏提起诉讼的情形比较常见。依据《民法通则》第17条第3款规定：“没有第一款规定的监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”因为“无名氏”遭受侵害后，个人基本信息无法查实，所以，没有亲属、朋友以监护人身份代为主张其人身损害赔偿权利。民政部门认为依据法律规定，作为“无名氏”的监护人替其提起赔偿诉讼是履行相应的监护职责，具有一定的合理性。此外，由于“无名氏”大多是流浪人员。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》相关规定，民政部门作为社会流浪群体的直接管理和救助机关，承担着对乞讨流浪人员的救助职责。民政局替无名氏维权，既是职责也有职权。^[43]

（二）公安交警部门。公安交通管理部门负责车辆和驾驶员的资料、准入等静态管理，交警部门负责车辆和驾驶员的日常动态管理。现行《交通事故处理程序规定》出台前，交警部门的主要依据：一是根据公安部《交通事故处理程序规定》（公安部令第70号）第71条之规定：“交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿款交付有关部门保存。其损害赔偿权利人确认后，由有关部门将赔偿费交付给赔偿权利人。”二是根据公安部制定的《道路交通事故处理工作规范》第82条之规定：“对未知名死者的人身损害赔偿，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存，其损害赔偿权利人确认后，通知有关部门交付损害赔偿权利人。”由此可见，公安交通管理部门是可以代死者家属收取赔偿费用的。^[44]交警部门依据以上规定要求肇事者或保险公司给付赔偿并保留赔偿款。

特殊情形下，公安机关也参与“无名氏”死亡赔偿的刑事案件。其理由是，因无名氏被害人的个人基本信息无法查清，故无法定代理人或近亲属及时提起附带民事诉讼，检察院为“无名氏”提起附带民事诉讼于法无据。实务中，一方面，考虑到侵权行为人的赔偿行为关乎认罪态度和量刑问题，另一方面，考虑到潜在的被害人的法定代理人或近亲属将来可能出现并提起诉讼的时效问题，故公安机关于侦查阶段与侵权行为人商榷并达成赔偿协议有一定的合理性。

（三）检察机关。检察院提起“无名氏”赔偿诉讼的依据是《刑事诉讼法》第99条第2款之规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”检察院提起公益诉讼在国外也是一个较为普遍的做法，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，都可以找到大量例证。在法国、比利时、意大利等大陆法系国家，检察官一直被赋予在涉及“公共秩序”或“公共利益”的民事案件中提起诉讼或参与诉讼的一般性权利。^[45]我国的司法实践中，检察院对“无名氏”死亡赔偿案件的一般做法是向有关部门提出建议，而不直接提起死亡赔偿金诉讼。

（四）道路交通事故社会救助基金管理机构。道路交通事故社会救助基金管理机构参与诉讼的主要依据：一是《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（财政部令第56号）。二是《侵权责任法》第53条之规定：“机动车驾驶人发生交通事故后逃逸，该机动车参加强制保险的，由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿；机动车不明或者该机动车未参加强制保险，需要支付被侵权人人身伤亡的抢救、丧葬等费用的，由道路交通事故社会救助基金垫付。道路交通事故社会救助基金垫付后，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。”三是各地方出台的相关细则、办法。四是根据保险行业协会出台的《交强险理赔实务》相关规定，如果交通事故中死者为无名氏，交强险赔偿金由道路交通事故社会救助基金管理机构提存保管。

（五）其他单位或组织。通常，医院为抢救交通事故中的无名氏受害人需花费大量费用。一则根据《民法通则》第4条之规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”当无名氏受害人无法行使权利时，如医院囿于缺少法律救济途径而不能直接向交通事故责任方行使追偿权，其结果将使医院垫付的医疗费用不能及时追回，有违公平原则。二则根据《道路交通安全法》第75条之规定：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。”如果因受害人的客观原因而对医疗费用的请求权不予支持，对自负盈亏的医疗机构显属不公，对弘扬救死扶伤人道主义精神也明显相悖。^[46]因此，医院认为其有权依代位权起诉肇事责任方。

实务中，也有殡仪馆代替“无名氏”提起赔偿诉讼的情况。依据《侵权责任法》第18条第2款之规定：“被侵权人死亡的，支付被侵权人医疗费、丧葬费等合理费用的人有权请求侵权人赔偿费用，但侵权人已支付该费用的除外。”此处存在一种“隐形的代位权诉讼”，正常情况是无名氏的亲属支付了丧葬费用给殡仪馆，而后要求侵权人赔偿。但因无名氏无近亲属，故而殡仪馆就其花费的必要费用而直接向侵权人要求承担的诉讼请求，应得到法院支持。^[47]不能简单地因为殡仪馆非无名氏的近亲属，而否定其诉讼主体资格。

二、无名氏交通损害的保险理赔

（一）无名氏的认定

交通损害中的无名氏是指公安交警部门依照法定程序无法确定身份的交通事故的受害人，一般是流浪人员，但也包括身份不明的非流浪人员。事实上，“无名氏”并非真正的无名无姓，而是由于某些客观原因导致事故处理人员无法获得这类人员死亡后真实的个人基本信息，如姓名、居所、联系方式等。由于个人基本信息的缺失使事故处理方或者侵权人无法联系其近亲属处理善后及赔偿事宜，故此类人员受到交通事故侵权后，侵权人及保险公司的赔偿问题长期困扰着司法机关、事故处理方、侵权人和保险公司。

对于“无名氏”主体的资格认定主要分为两类。

一类是流浪人员。主要依据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条之规定：“《救助管理办法》规定的‘城市生活无着的流浪乞讨人员’是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”但是，参照统计的数据和总结救助站工作的实践^[48]，或可对流浪人员的界定稍作扩展：即“自身无法解决食宿又无亲友投靠，且不享受城市低保或农村五保的相关人员”，不论其是否具有流浪乞讨之情形。

另一类是身份不明的非流浪人员。司法实践中曾出现此类人员作为被害人的情况：如广州市萝岗区发生的身份不明的非流浪人员搭乘被告人农用车途中坠亡一案，公安机关经多方努力仍无法确定被害人的身份，最终案件以被害人为无名氏身份侦结提交检察院审查起诉。陕西省西安市长安区人民检察院则推进社会管理创新，于2010年7月10日，该院牵手区法院、区公安分局、区民政局四部门共同商定出台了《关于办理交通肇事案件无名氏被害人刑事附带民事诉讼办法》，填补交通肇事案维权盲点。该办法规定：无名氏被害人是指在交通事故中被致死的，经公安机关依法侦查，多方查找仍不能确定其身份的刑事案件被害人。^[49]

综上所述，虽然“无名氏”大多是流浪者，但是对“无名氏”的认定不应局限于此。“‘无名氏’受害人应当是指在交通肇事案件中，公安交警部门在合理的时间内无法确定其身份的被害人，不仅包括交通肇事案件中的流浪人员，还应当包括身份无法查清的非流浪人员、事故发生时因精神障碍等无法明确表述身份的人员。”^[50]公安交警部门对此类受害人，无论其是受伤还是死亡，只要符合条件的，公安机关即可作为“无名氏”处理。

（二）诉讼主体资格

当事人适格，又称正当当事人，是指在特定诉讼中拥有以自己名义作为当事人起诉或应诉的资格。正当当事人就特定诉讼作为原告或被告进行诉讼行为的权能，称为诉讼实施权。通常，判断当事人适格与否是以当事人是否是争议民事法律关系的主体为标准。如果是民事法律关系或民事权利的主体并以该民事法律关系或民事权利作为诉讼标的进行诉讼的，可以认为是适格的当事人；对他人权利或在法律关系中享有管理权或处分权的第三人，就该权利或法律关系具有诉讼实施权的，也可以被认为是适格的当事人。美国民事诉讼规则对当事人适格问题有专门规定，即民事诉讼的当事人必须是与案件有真正利害关系的人（Real parties in interst），有真正利害关系的当事人是指对所提起的诉讼具有实体法上的利害关系。我国《民事诉讼法》第119条亦规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。第57条规定：“无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。”诉权的行使前提是符合法律规定者才享有诉权，任何其他人不享有诉权。^[51]依据《中华人民共和国侵权责任法》第18条第1款之规定：“被侵权人死亡的，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任。”结合《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款：“本条所称‘赔偿权利人’，是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”故除特殊情况，在交通损害赔偿案件中，只有无名氏的近亲属有权提起损害赔偿请求。司法实践中，由于当前我国缺乏近亲属缺位情况下代为维权追偿索赔的具体规定，大量无名氏生命权被侵犯的案件无人问津，暴露出我国“无名案”维权民事法律制度和社会救助体系的盲点。^[52]同时也造成了多部门或单位代替“无名氏”主张死亡赔偿金的混乱局面。

对于交通肇事致无名氏死亡的保险赔偿请求主体，各地不一，争议不断，曾一度大量出现过检察院、民政局代替无名氏受害人请求赔偿的状况。2008年6月17日和2010年12月9日最高人民法院分别下发《最高人民法院研究室关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》、《最高人民法院关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》，明确了检察机关和民政部门不能作为无名氏死者的维权主体。^[53]此外，最高人民法院于2012年12月21日施行了《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，其中第26条规定：“被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或者近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。侵权人以已向未经法律授权的机关或者有关组织支付死亡赔偿金为理由，请求保险公司在交强险责任限额范围内予以赔偿的，人民法院不予支持。被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或者近亲属不明，支付被侵权人医疗费、丧葬费等合理费用的单位或者个人，请求保险公司在交强险责任限额范围内予以赔偿的，人民法院应予支持。”该解释的施行虽在一定程度上控制了民政部门、公安交警部门、检察院、社会救助基金管理部门等单位或组织以权利主体身份替“无名氏”主张死亡赔偿金的混乱局面，但也造成了此类案件请求权主体的缺位。在此类案件的高发态势下，全国每年有巨额交通事故死亡赔偿金无人认领。^[54]

（三）无名氏交通损害的赔偿金

1．赔偿金的计算

（1）损害赔偿的具体范围。依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第17条之规定：“受害人遭受人身损害，因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入，包括医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费，赔偿义务人应当予以赔偿。受害人因伤致残的，其因增加生活上需要所支出的必要费用以及因丧失劳动能力导致的收入损失，包括残疾赔偿金、残疾辅助器具费、被扶养人生活费，以及因康复护理、继续治疗实际发生的必要的康复费、护理费、后续治疗费，赔偿义务人也应当予以赔偿。受害人死亡的，赔偿义务人除应当根据抢救治疗情况赔偿本条第一款规定的相关费用外，还应当赔偿丧葬费、被扶养人生活费、死亡补偿费以及受害人亲属办理丧葬事宜支出的交通费、住宿费和误工损失等其他合理费用。”

（2）损害赔偿适用的标准。依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条之规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。”据此可知损害赔偿适用标准因受害人的户籍身份和年龄的差异而不同。由于现阶段我国城镇居民与农村居民之间收入存在较大差距，因此，适用不同的户籍身份标准认定的赔偿数额也会有较大的差距。而无名氏身份的不确定，将使赔偿标准无法适用。

2．赔偿金的使用与管理

以往，根据公安部《交通事故处理程序规定》（公安部令第70号）第71条之规定：“交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存。其损害赔偿权利人确认后，由有关部门将赔偿费交付给损害赔偿权利人。”各地对于赔偿金的保管一般是借鉴我国《合同法》第101条至104条有关提存之规定，设立5年的提存期。自提存之日起5年内无赔偿权利人主张权利的，在扣除必要费用后转为道路交通事故社会救助基金，纳入救助基金的统一使用和管理。但是，自《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件中适用法律若干问题的解释》施行后，除“无名氏”近亲属外，任何第三人不得随意代收、代管赔偿金。与赔偿金具有密切联系的道路交通事故社会救助基金管理部门在无法律明确授权的前提下亦无权过问。也有部分地方已经通过地方立法的形式，明确赋予了救助基金管理部门提存、保管赔偿金的权利。如江苏省出台的《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》第18条规定：“对交通事故死亡人员身份无法确认的，其遗体由公安部门按照有关规定处理。其损害赔偿款，由公安机关交通管理部门通知救助基金管理人提存保管。交通事故死亡人员身份无法确认者的赔偿款，应当在救助基金账户内分账核算，不得冲销，待死者身份确定后再依法处理。”该实施办法第四章亦对救助基金的管理业作了专门的规定。关于救助基金的管理，我国香港地区允许利用基金进行证券投资；而台湾地区则允许使用基金购买公债、金融债券、可转让定期存单、银行承兑的汇票、金融机构保证的商业本票等；其他国家或地区也根据自身情况对基金的投资运作制定了不同的规范。目前，我国的救助基金投资运作条件尚不成熟，基于谨慎考虑，须待立法加以明确规范。

【案情介绍】

救助基金代无名氏死者维权案^[55]

原告：某道路交通事故社会救助基金管理委员会。

被告：张某，男，南昌县人。

被告：熊某，女，南昌市人。

被告：某汽车出租公司。

被告：某保险公司。

2010年9月22日21时30分许，张某驾驶某汽车出租公司牌照为赣AX9518的捷达汽车在新建县长棱镇长征西路由东往西行驶，途径赣昌兽药经销部路段时，碰撞一名由南往北横过道路约60岁的无名男子，该无名男子先被送往新建县人民医院救治，后因伤势严重转送南昌大学第一附属医院，最终因抢救无效于2010年9月23日死亡。经新建县公安局交通警察大队现场勘查，对本起交通事故的过错及责任作出交通事故认定书，认定张某应负事故全部责任，无名男子无违法行为，不负事故责任。新建县公安局交通警察大队先后两次在江西日报刊登认尸启事，因无人认领，原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会将死亡无名氏男子的尸体进行了火化，并为此垫付尸体运送、火化及丧葬费用共计人民币15000元。

庭审中，原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会出具了新建县人民政府办公室新府办字【2010】82号《关于成立新建县道路交通事故社会救助基金管理委员会的通知》的政府文件，该政府文件的真实性、关联性符合法律规定，原告属依法成立。原告为死亡无名男子垫付费用的凭证，足以证明原告依法承担了垫付责任，符合向其他相关责任人追偿的诉讼条件。故原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会在本案中具有诉讼主体资格。

原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会为死亡无名男子垫付相关费用有正规发票予以证实。根据《中华人民共和国侵权责任法》第18条第2款之规定：“被侵权人死亡的，支付被侵权人医疗费、丧葬费等合理费用的人有权请求侵权人赔偿费用，但侵权人已支付该费用的除外。”原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会在为受害死亡的无名男子垫付火化、丧葬等合理费用后，向人民法院提起民事诉讼，要求本案被告承担赔偿责任，于法有据，可以得到法院支持。

根据《中华人民共和国侵权责任法》第18条第1款之规定：“被侵权人死亡的，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任。被侵权人为单位，该单位分立、合并的，承继权利的单位有权请求侵权人承担侵权责任。”《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款之规定：“赔偿权利人，是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”该司法解释还同时规定，受害人死亡的，赔偿义务人应当赔偿丧葬费、死亡赔偿金等合理费用。依据上述法律及司法解释规定，受害人在伤害事故中死亡的，行使请求损害赔偿权利的应当是死亡受害人的近亲属。本案的原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会显然不是该司法解释规定的“赔偿权利人”，与本案不存在民事权利义务关系。原告就本案受害无名男子的死亡提起死亡赔偿金和精神损害抚慰金等民事诉讼，尚不具备代替受害死亡无名男子的近亲属的主体资格。况且，道路交通事故社会救助基金管理委员会的法定职责并不包括代替“无名氏”提起民事赔偿诉讼，故本案原告主张死亡赔偿金和精神损害抚慰金等诉请，法律依据不足，不能得到法院支持。

人民法院依照《中华人民共和国侵权责任法》第16条、第18条，《中华人民共和国道路交通安全法》第76条，《中华人民共和国保险法》第65条，《机动车交通事故责任强制保险条例》第21条、第24条、第25条，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款、第17条第3款、第27条之规定，判决如下：（一）被告某保险公司于判决生效之日起10日内，在交强险限额内给付原告某社会救助基金管理委员会垫付受害死亡无名氏男子的丧葬费人民币14545.98元。（二）被告某保险公司于判决生效之日起10日内，在交强险限额内给付被告熊某垫付受害死亡无名氏男子的医疗费、鉴定费、运尸费、刊登认尸启事费计人民币5218.26元。（三）驳回原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会的其他诉讼请求。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第229条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

【争议焦点】

1．原告某道路交通事故社会救助基金管理委员会是否具有本案的诉讼主体资格？

2．原告为受害死亡无名男子垫付的火化、丧葬等合理费用的主张是否应当支持？

3．原告是否有资格代替受害死亡的无名男子向本案被告主张死亡赔偿金、精神抚慰金等赔偿诉请？

【法理评析】

（一）主体资格

2006年，南京市高淳县一起民政局代被撞死的无名流浪汉向肇事司机索赔的案件，作为全国首例，引起巨大轰动。此案一审以民政局起诉被驳回告终，民政局不服判决，继续上诉到了南京市中级人民法院。2007年3月28日，南京市中院做出终审裁定，维持原判，驳回上诉。^[56]事后，南京市中级人民法院审理此案的法官谈及高淳县民政局败诉的主要原因是当事人不适格。但类似案件，如2010年1月5日，一名流浪妇女遇车祸死亡。在无法查明死者身份和亲属的情况下，安徽省南陵县民政局作为原告向肇事司机、车辆登记所在单位以及保险公司3被告提起诉讼。法院判决被告赔偿原告南陵县民政局21万多元。^[57]从“无名氏”案件同案不同判背后存在的问题和案件判决带来的负面影响看，确有值得我们思考和探讨的地方。

根据自2012年12月21日起施行的《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第26条之规定：“被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或者近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。”人的生命在法律面前是平等的，不能因为死者没有近亲属便如同无主动物一般，完全排除在司法救济视线之外。^[58]从消极的角度看，该规定虽然对“无名氏”诉讼主体资格进行了限制，但是却未对代为履行权利的人员范围作出规定。其后果可能有三：第一，导致诉讼原告的缺位；第二，给保险理赔制造了困难；第三，妨碍了刑事和解的进行。此外，现实中，医院、慈善团体等在救助中会提供服务和各类耗材，其费用如果无处求偿，要求救助者自行承担，则难免出现医院为了自身利益“见死不救”的情况。^[59]

司法实践中，曾出现过许多单位或组织代替“无名氏”提起损害赔偿诉讼，根据近年的相关案例显示，出现频率较高的大致是以下部门：一是民政部门；二是公安交通部门；三是检察院；四是道路交通事故社会救助基金管理机构。下面笔者将对以上主体的资格问题进行简要探讨。

（1）民政部门

民政部门是政府主管社会行政事务的职能部门。其主要职责包括社会福利、社会救助等。以往，民政部门参与“无名氏”诉讼的依据是《民法通则》第17条第3款之规定：“没有第一款规定的监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”但是，单凭此条文作为具有诉讼资格的依据显得略为牵强。

首先，我国民事诉讼承袭了大陆法系的理论，当事人概念是沿着利害关系当事人——权利保护当事人——程序当事人的脉络发展而来的。^[60]根据我国《民事诉讼法》第118条之规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”“与本案有直接的利害关系”，是指民事权利义务关系。具体的民事权利义务关系，必须依照法律规定加以确定。2004年施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第1条第3款规定“本条所称‘赔偿权利人’，是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。民政局显然不属于该司法解释规定的“赔偿权利人”。

其次，从法理角度分析。公权力与私权利行使时遵循的原则是不同的。民政局作为公权部门应当遵循“法无授权即禁止”原则，而“无名氏”交通损害赔偿请求权属于私权（债权债务），其遵循的是“法无禁止即自由”原则。虽然，民政部门有保障流浪乞讨人员基本生活的救助职能，但是，民政局与救助流浪行乞人员之间是行政管理和被管理的法律关系，而不是民事权利义务关系。且实施收容、救助等行为是民政局职责所在，除此之外，民政局并未获得其他的概括授权。基于公权未经授权不得干预私权的原则。民政局应当注意自我约束，不得擅自代“无名氏”提起损害赔偿诉讼。

最后，结合最高人民法院出台的文件和相关法律规定看，无论从法律的明文规定还是文件的主旨精神，都不支持民政局提起“无名氏”损害赔偿诉讼。换言之，民政局代“无名氏”索赔没有法律依据，更遑论法律的授权。如果民政部门因殡葬事宜或妥善保存“无名氏”骨灰支出必要费用的，可以依照《侵权责任法》第18条第2款之规定“被侵权人死亡的，支付被侵权人医疗费、丧葬费等合理费用的人有权请求侵权人赔偿费用”提起追偿诉讼，但不能以此为由作为请求权主体主张“无名氏”的死亡赔偿金。故民政部门作为诉讼主体确有不妥。

（2）公安交警部门

公安交警部门参与“无名氏”赔偿诉讼是根据公安部《交通事故处理程序规定》（公安部令第70号）第71条之规定：“交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿款交付有关部门保存。其损害赔偿权利人确认后，由有关部门将赔偿费交付给赔偿权利人。”公安交警部门据此规定，代表“无名氏”与肇事方签订《交通事故调解协议》，并提存赔偿款。然而，笔者认为公安交警部门不适合代“无名氏”提起损害赔偿诉讼的原因如下：

首先，根据《道路交通事故处理工作规范》第82条之规定：“对未知名死者的人身损害赔偿，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存，其损害赔偿权利人确认后，通知有关部门交付损害赔偿权利人。”此处所指“有关部门”应理解为交警部门以外的其他部门。因为，法律仅赋予交警部门认定事故责任和组织事故当事人之间进行调解的权利，但并未明确赋予交警部门代为提起诉讼的权利，交警部门作为执法机关无权在执法过程中为自己创设权利。

其次，公安交警部门在处理交通事故中的主要职责是处理事故现场、认定事故责任、处罚责任方以及进行损害赔偿调解。交通损害赔偿的调解不具有强制性，交警部门既不能强制事故双方进行调解，也不能代替一方与对方进行调解，而是应当以第三方身份秉持中立的态度参与其中。如果交警部门以一方当事人的身份参与调解，不但超越了职权，而且影响了作为第三方客观中立的立场。“既是裁判员又是运动员”的状况将导致事故双方地位的不平等，使交通事故肇事方处于弱势地位，其权利更容易受到侵犯。

最后，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第82条规定：“公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实施罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款以及依法没收的违法所得，应当全部上缴国库。”在行政处罚过程中，应当遵循缴罚分离的原则。但在实务中，交警部门基于调解或权力威慑，使赔偿义务人或保险公司进行赔偿，而赔偿金往往直接交到交警队而非“有关部门”。对于收取的赔偿金的使用和监管又存在一定的漏洞。如果法院不支持肇事方主张对被害人进行了赔偿给付而向保险公司在交强险责任限额范围内的索赔，那么，对肇事人（侵权）一方而言将是不公平的。

所以，关于无名氏交通损害赔偿案件，交警部门只需按规定出具相关认定证明，妥善处理无名氏遗体即可。同理，公安机关于侦查阶段亦不能主张无名氏死亡赔偿金。

（3）检察机关

根据我国《刑事诉讼法》第99条第2款之规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”据此，有观点认为，检察机关可以根据其在诉讼程序中的相应地位，为“无名氏”提起民事公益诉讼。

首先，公益诉讼是以国家或集体利益受到侵害为前提，基本判断标准是：在特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益与自身利益是否有直接关系。社会公共利益一般指不确定多数人的利益，“无名氏”死亡赔偿案件很难说涉及社会公共利益。^[61]我国《刑事诉讼法》虽赋予检察院在国家财产、集体财产遭受损失后提起附带民事诉讼的权利，但在个人权利遭受侵害时，检察院既无法律的相应授权，也无可供援引提起诉讼的法律条文或解释。所以，当个人权利受到侵害时，检察院不能提起附带民事诉讼。

其次，我国《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”条文所述之“机关”并非单指检察机关，且现阶段公益诉讼主要是针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，显然，无名氏死亡赔偿案件并不属于公益诉讼的范围。

最后，在《侵权责任法》施行前，最高人民法院研究室于2008年在《关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》（法研【2008】80号）中已明确：“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼。在刑事案件审结后，如果被害人的身份已被查明，其近亲属主张赔偿的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。”这说明，检察院无权代替“无名氏”主张民事赔偿权利。

（4）道路交通事故社会救助基金管理机构

2010年1月1日，财政部等五部委颁布施行了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（第56号令），该办法第24条规定：“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”其后，各地区陆续出台了救助基金管理条例或管理办法等地方性法规，道路交通事故社会救助基金管理机构被赋予了代为保管无名氏死亡赔偿金的权力。据此，有人认为，“无名氏”死亡赔偿的原告主体已经确定。其实，这种理解并不准确，道路交通事故社会救助基金管理机构在为“无名氏”垫付抢救费用和丧葬费用后，向事故责任人追偿是追偿之诉，不能与“无名氏”死亡赔偿诉讼混淆。

首先，道路交通事故社会救助基金管理机构（以下简称“基金管理机构”）是以政府为主导，由民政、财政、交警等部门共同参与组建的。其职责之一是依法筹集、管理道路交通事故救助基金，可以对因交通事故死亡的“无名氏”垫付抢救及丧葬费用。因此，现阶段，基金管理机构与“无名氏”交通损害赔偿的联系最为紧密。但是，在法律未明确授权的前提下，其不能作为无名氏死亡赔偿金的请求权主体。从《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第26条之规定看，“未经法律授权”的“法律”应从广义上理解，即包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例。实践表明，确有必要以立法方式明确赋予基金管理机构相应的权利，使其作为请求权主体维护“无名氏”的权益。若机构得到法律的授权，则在“无名氏”交通损害案件中，可以向人民法院起诉主张死亡赔偿金，人民法院应予受理。

其次，从各地方已经制定实施的《道路交通安全法》实施条例、办法和关于道路交通事故社会救助基金管理实施细则、办法看，将“无名氏”交通损害赔偿金交予基金管理机构提存、保管或是由机构提起相关诉讼，是现下较为普遍的作法，也是将来处理此类案件的趋势。如《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第13条规定：“道路交通事故未知名死者或者明确无损害赔偿权利人的道路交通事故死者丧葬费和死亡赔偿金，基金管理中心代管二年后，依法上交市财政，纳入基金，按交通事故处理专项进行管理。”《河北省道路交通事故社会救助基金管理办法》第23条规定：“使用救助基金垫付受害人的抢救费用和丧葬费用后，救助基金管理机构应当及时向机动车道路交通事故责任人进行追偿，道路交通事故发生地公安机关交通管理部门、农业机械化主管部门和受害人及其亲属应当协助追偿。”第25条规定：“在对受害人及其亲属进行赔偿时，机动车道路交通事故责任人应当优先偿还使用救助基金垫付的受害人的抢救费用和丧葬费用。拒不偿还的，救助基金管理机构可以依法向人民法院提起诉讼。”《广东省道路交通安全条例》第47条规定：“本省依法设立道路交通事故社会救助基金。有下列情形之一的，由交通事故发生地的道路交通事故社会救助基金垫付交通事故受害人人身伤亡的部分或者全部抢救费用、丧葬费用：（三）机动车肇事后逃逸的。道路交通事故社会救助基金管理机构垫付抢救费用、丧葬费用的，有权向交通事故责任人追偿。交通事故死亡人员身份无法确认的，其死亡赔偿金按照事故发生地的上一年度城镇居民人均可支配收入计算二十年，交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存。”

最后，结合中国保险行业协会发布的《交强险理赔实务规程》（2009版）第6节第3条关于交通事故中死者为无名氏的交强险赔偿之规定：“交通事故死亡人员身份无法确认的，其交强险赔偿金由道路交通事故社会救助基金管理机构提存保管。”不难看出，在保险理赔实务中，保险公司对于将赔偿金交予基金管理机构保管的做法也表示认同。

综上，基于基金管理机构的性质、各地方的相关规定和保险公司在理赔实务中的态度，笔者认为由道路交通事故社会救助基金管理机构作为死亡赔偿金请求权主体代“无名氏”提起交通损害赔偿诉讼较为合适。

（二）保险理赔

1.保险公司的拒绝理赔(www.xing528.com)

保险理赔，是指因保险标的发生保险事故使被保险人财产受到损失或人身受到损害抑或出现保险合同约定的其他需要给付保险金的情形时，保险公司根据合同约定，依程序履行赔偿或给付义务的行为，是体现保险职能和履行保险义务的直接表现。通常，被保险人在保险公司投保交强险，如遭遇交通事故且尚在保险期限内，被保险人在垫付相应的事故赔偿金后，可以凭有效收款凭据在投保限额内要求保险公司进行理赔。但是，在“无名氏”交通损害赔偿案件中，被保险人要求保险理赔时却常常遭遇保险公司的拒赔。

保险公司拒绝理赔的依据主要是《保险法》第65条第3款之规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”现阶段，法律并未明确授权任何单位、部门或组织代替“无名氏”提起损害赔偿诉讼并接受死亡赔偿金。保险公司认为，只有在“无名氏”交通事故的加害人已经向被害人或经法律授权的单位或组织支付了赔偿金的情况下，才能向其支付保险理赔款。加害人向法律授权以外的单位或组织支付死亡赔偿金的，不构成向受害第三者进行了民事赔偿，不能视为“加害人已向该第三者赔偿”。保险公司据此拒绝承担保险赔偿责任。从《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第26条关于诉讼主体资格的规定看，该规定虽然在一定程度上构成对保险公司拒赔的支持，但是，如果保险公司未予理赔，而“无名氏”的近亲属又迟迟不能寻获，届时保险公司很可能以诉讼时效已过为由不再赔偿。那么，对保险公司而言是间接地免除了赔偿责任，对被保险人即“无名氏”交通事故的加害人而言则是“保险白买，理赔无门”，其结果有失公平。

2．“无名氏”死亡赔偿金的认定标准

根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。”当下，我国对城镇居民和农村居民的死亡赔偿存在很大差距。因此，对“无名氏”死亡赔偿金的认定是按城镇居民标准，还是农村居民标准存在很大分歧。诉讼中，原、被告双方都是从利于己方的角度出发提出主张。考虑到“无名氏”受害人大多是流浪乞讨人员，通常，原告方会认为，流浪者在城市中流浪乞讨，非一时即兴而为，而是长期以此为生。从最大限度维护弱势群体权益的角度看，比照城镇居民上一年度人均可支配收入确定赔偿数额较为妥当。而被告方则会认为，“无名氏”身份不明，虽然可能是流浪乞讨人员，但是没有固定收入和工作，其日常活动存在很大的流动性。比照农村居民人均纯收入计算死亡赔偿金也无不妥。在此，笔者认为，或可采取折中的认定办法。即以受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入之和的平均值作为死亡赔偿金的数额标准。如此主张的原因：一是在此类案件中，“无名氏”的身份难以确定，根据“谁主张，谁举证”的原则，原、被告双方不能证明“无名氏”是城镇居民还是农村居民，无法以此支持己方观点。而法院也不能主动、简单地适用现有法律予以认定。二是参照公平原则，我国《民法通则》第4条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”作为民法的一项基本原则，公平原则在民事活动中以利益均衡作为价值判断标准，在没有法律规则可以适用的前提下，法院可以适用该原则来处理案件，以弥补法律的漏洞，维护各方公平。

（三）刑事和解

刑事和解是指在刑事诉讼过程中，犯罪嫌疑人、被告人通过调停人或其他组织的帮助，自愿就犯罪行为造成的损害与被害人或其法定代理人达成民事赔偿和解协议并实际履行，被害人或其法定代理人对犯罪嫌疑人、被告人予以谅解，司法机关根据案件的具体情况对犯罪嫌疑人、被告人不再追究刑事责任或从轻、减轻刑事责任的一种案件处理方式。《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第4条：“被告人已经赔偿被害人物质损失的，人民法院可以作为量刑情节予以考虑。”新《刑事诉讼法》第五编第二章（第277至279条）对当事人和解的公诉案件诉讼程序也作了专门的规定。通常，因过失导致的交通肇事犯罪案件的肇事者认罪态度比较好，且愿意作出及时、合理的赔偿，法院也将此作为肇事者量刑从轻或减轻的情节。但是，因为无名氏受害人的近亲属无法查明，即使肇事者有能力赔偿，由于没有适格的主体接受而使赔偿无法实际履行，阻碍了刑事和解的进行，最终令肇事者无法享受刑事和解政策，间接地造成对肇事者处罚的不公正。

（四）结论

最高人民法院在2011年10月9日《最高人民法院办公厅关于印发〈全国民事审判工作会议纪要〉的通知》（法办【2011】422号）文件中再次强调并拓展了法研【2008】80号和【2010】民一他字第23号文的法律内涵，即明确指出：“鉴于侵权责任法只明确规定被侵权人死亡，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利，故侵权行为造成身份不明人死亡时，如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明，有关机关或者单位提起民事诉讼主张死亡赔偿金的，应不予受理；已经受理的，应驳回起诉。”与此同时，最高人民法院民事审判第一庭在2011年9月人民法院出版社出版发行的《民事审判指导与参考》（总第46辑）刊登了文为“侵权行为导致身份不明的受害人死亡，民政部门等行政部门或者其他机构是否有权提起民事诉讼”的指导性案例，该指导案例再次明确了最高人民法院民一庭意见：“因侵权行为导致流浪乞讨人员等身份不明人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门等行政部门或机构向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。”故本案中法院判决合理合法，并无不妥。

【注释】

[1]邹海林著：《保险法教程》（修订版），首都经济贸易大学出版社2004年版，第16—17页。

[2]参见《保险法》第10条。

[3]丁凤楚著：《机动车交通事故侵权责任强制保险制度》，中国人民公安大学出版社2007年版，第161页。

[4]案例资料来源：《江西财经大学法学教育全真案例·商事法卷》，2012年12月。

[5]《机动车交通事故责任强制保险条款》第9条规定：“被保险机动车在本条（一）至（四）之一的情形下发生交通事故，造成受害人受伤需要抢救的，保险人在接到公安机关交通管理部门的书面通知和医疗机构出具的抢救费用清单后，按照国务院卫生主管部门组织制定的交通事故人员创伤临床诊疗指南和国家基本医疗保险标准进行核实。对于符合规定的抢救费用，保险人在医疗费用赔偿限额内垫付。被保险人在交通事故中无责任的，保险人在无责任医疗费用赔偿限额内垫付。对于其他损失和费用，保险人不负责垫付和赔偿。（一）驾驶人未取得驾驶资格的；（二）驾驶人醉酒的；（三）被保险机动车被盗抢期间肇事的；（四）被保险人故意制造交通事故的。对于垫付的抢救费用，保险人有权向致害人追偿。”

[6]郝江荀：《无证驾驶肇事，保险人依法免赔》，载《中国保险》2010年第2期。

[7]参见：《酒驾伤亡事故，交强险不免赔》，http：//view.news.qq.com/a/20101210/000061.htm，2014年9月20日访问。

[8]刘锐：《交强险制度的解释适用与立法完善》，载《保险研究》2012年第8期。

[9]案例资料来源：余香成主编，机动车保险网络空间编著：《保险诉讼典型案例选·2011》（第一辑），2011年。

[10]杜万华等：《〈关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《法律适用》，2013年第3期。

[11]奚晓明主编：《中华人民共和国侵权责任法条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第353—356页。

[12]案例资料来源：上海市奉贤区人民法院民事判决书（2014）奉民一（民）初字第1376号。

[13]《交强险条例》第6条规定：“机动车交通事故责任强制保险实行统一的保险条款和基础保险费率。保监会按照机动车交通事故责任强制保险业务总体上不盈利不亏损的原则审批保险费率。”

[14]梁慧星著：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第186页。

[15]余香成：《机动车第三者责任险之“第三者”范围研究（下）》，载《江西保险》2012年第2期。

[16]最高人民法院民一庭：《被保险车辆中的“车上人员”能否转化为机动车第三者责任强制保险中的“第三者”》，载最高人民法院民事审判一庭编：《民事审判指导与参考》总第43集，法律出版社2011年2月，第141页。

[17]文才著：《论完善我国的责任保险法律制度》，西南交通大学出版社2010年版，第6页。

[18]林勋发著：《保险法论著译作选集》，台湾今日书局1991年版，第172页。

[19]案例资料来源：余香成主编，机动车保险网络空间编著：《保险诉讼典型案例选·2012》（第二辑），2012年。

[20]【美】康斯坦斯·M.卢瑟亚特、巴里·D.史密斯、埃里克·A.威宁编著：《财产与责任保险原理》，英勇、于小东总译校，北京大学出版社2003年版，第181页。

[21]付铁军、杨学坤主编：《汽车保险与理赔实务》，北京理工大学出版社2008年版，第111页。

[22]史学瀛、郭宏彬主编：《保险法前沿问题案例研究》，中国经济出版社2001年版，第109页。

[23]安建主编：《中华人民共和国保险法（修订）释义》，法律出版社2009年版，第84页。

[24]许飞琼编著：《财产保险案例分析》，中国金融出版社2004年版，第165页。

[25]魏迎宁主编：《保险法精要与依据指引》，人民出版社2006年版，第53页。

[26]魏迎宁主编：《保险法精要与依据指引》，人民出版社2006年版，第53页。

[27]郭金龙主编：《中日机动车辆保险市场比较研究》，经济管理出版社2012年版，第199页。

[28]［美］贝纳德·L.威布、亚瑟·L.福里特纳、杰罗姆·特鲁品编著：《商业保险》，于小东、英勇总译校，北京大学出版社2003年版，第220页。

[29]贾林青主编：《保险法案例分析》，中国人民大学出版社2007年版，第248页。

[30]冯芳怡主编：《保险法案例教程》，中国金融出版社2009年版，第130页。

[31]吴定富主编：《〈中华人民共和国保险法〉释义》，中国财政经济出版社2009年版，第123页。

[32]史卫进、孙洪涛编著：《保险法案例教程》，北京大学出版社2004年版，第99页。

[33]于海纯、傅春燕编著：《新保险法案例评析》，对外经贸大学出版社2009年版，第206页。

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[35]余义君主编：《汽车保险与理赔实务》，西北工业大学出版社2011年版，第118页。

[36]奚晓明主编：《〈中华人民共和国保险法〉保险合同章条文理解与适用》，中国法制出版社2010年版，第327页。

[37]常敏编著：《保险法学》，法律出版社2012年版，第155页。

[38]刘建勋编著：《新保险法经典、疑难案例判解》，法律出版社2010年版，第305页。

[39]牛新中主编：《财产保险》，立信会计出版社2013年版，第76页。

[40]案例资料来源：张民安主编：《保险法案例与评析》，中山大学出版社2005年版，第63页。

[41]崔建远主编：《合同法》（修订本），法律出版社2000年版，第174页。

[42]周玉华编著：《保险合同与保险索赔理赔》，人民法院出版社2001年版，第450页。

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[54]周斌：《全国每年或有数亿元交通事故死亡赔偿金无人认领 法官建议设无名氏基金救助交通事故贫困受害人》，载《法制日报》2011年1月20日，第5版。

[55]中国人民财产保险股份有限公司江西省分公司：《保险诉讼案例汇编》，中国人民财产保险股份有限公司江西省分公司 2012年编印。

[56]智敏：《法无授权不可为——全国首例民政部门替流浪者维权案终审败诉发人深思》，载《学习月刊》2007年第5期。

[57]关仕新：《无名氏被撞身亡：谁来起诉不能各行其是》，载《检察日报》2010年7月14日，第3版。

[58]兵临：《司法解释难解“无名氏”维权困境》，载《法制生活报》2012年3月23日，第2版。

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[60]江伟著：《民事诉讼法》，中国政法大学出版社2008年版，第135页。

[61]肖建国：《民事公益诉讼制度的具体适用》，载《中国审判》2009年第5期。