我国虽然已经初步确立了社会管理的多元治理格局，但是在实践中人们依然倾向于遇事找政府来解决。发生食品安全事故时，更多归咎于政府监管不力，许多地方政府也存在着重政府包揽、轻社会参与的现象，对多元治理主体有排斥心理[28]。从当前的状况来看，我国的社会监督力量参与食品安全社会共治的意识普遍不强，缺乏应有的积极性和主动性。目前，政府推动食品安全共治的局面还是占据主导和主动的地位，而其他社会主体如行业协会、社会团体、新闻媒体以及消费者等处于被动地位。如果这样的状况继续存在，那么我们所提倡的社会共治无法真正落实，食品安全的治理问题还只能走回过去集权模式的老路。
关于食品安全社会共治的主体，学界、政府部门、实务部门有着不同的理解。大多数人的观点是，参与食品安全治理的各类主体中，政府是最主要的主体，食品企业、行业协会、新闻媒体、消费者以及社会公众等主体也是必不可少的。例如，有学者认为：“如果以公共治理理论作为理论基础来理解食品安全社会共治，这样的社会共治属于非均等性治理，由政府公权力主体、企业和消费者等私权利主体共同构成。”[29]也有学者认为：“食品安全治理应当适应从国家管理向社会治理的理念转变，这与政府自上而下的鼓励和引导是分不开的，同时也需要社会自下而上的自觉和推动。”[30]但是，有学者将政府与企业排除在共治主体之外，他们认为：“食品安全社会共治的基本内涵可以归结为：除政府、企业外的其他社会主体，基于法律制度安排或道义选择，利用自身掌握的知识、资源等积极进入食品安全治理领域，共同促进食品安全水平提升。社会共治的表现形式可以是多样的，包括监督、投诉举报、申请信息公开、公益诉讼、行业惩戒、强化风险交流、建立风险识别与分担机制等。”[31]笔者的观点是，食品安全共治的主体理应包括政府和食品企业这两个主要的主体，将其排除在主体之外明显不妥，既不现实也不合理。一方面，政府作为食品安全的主要监管机构，如果被排除在治理主体之外，那么食品安全的治理就不可能有成效，缺少政府监管的社会共治是不可能单独解决食品安全问题的，政府监管应该是有效实施社会共治的前提之一。另一方面，企业本来就是食品安全的主要责任者，将其排除在外，也极不合理。况且，在中国目前的体制下，离开政府的监管与治理，仅仅依靠社会组织、媒体与公众的监督举报等方式，食品安全的治理将举步维艰。虽然自上而下的监管是解决食品安全问题的重要措施，但是监管的成本大、效果差。从社会管理到社会共治，其实质就是从政府的管理模式转变为政府与社会相结合的综合治理模式，其可以弥补社会管理之不足，而且成本也较为低廉，具有可行性。(www.xing528.com)
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