相对集中许可权的合法性：争论激烈

关于相对集中许可权的合法性，理论界存在截然相反的观点，争论比较激烈。有学者认为相对集中行政许可权违反了职权法定原则的精神[10]，也有学者认为相对集中行政许可权并不违反职权法定原则[11]。相对集中行政许可权是指将多个行政机关的行政许可权交由一个机关行使（行政审批局模式），一般认为，行政服务中心只是多个行政机关集中在一个场所接受行政许可申请，并不涉及行政许可权的转移和集中，即只是场所的集中，并非相对集中行政许可权。职权法定原则要求行政机关的职权由法律规定，“权自法出”，是人民主权原则在行政法领域的体现，一切权力属于人民，人民通过宪法和法律授予行政机关行政职权。行政机关不能超越职权，越权无效。“法无授权即禁止”。越权包括横向越权和纵向越权。

最早实行行政审批局模式的是成都市武侯区，根据2008年12月24日武侯区编办印发的文件，设立武侯区行政审批局。行使22个部门承担的主要行政审批职能。原职能部门不再行使行政审批权，主要承担监督和管理职能。其中行政许可事项被划转比例达85%。赞成武侯模式的学者与反对该模式的学者都引据了《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”从形式合法性的角度，两者的分歧并不是太大。赞成者还引用《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）第64条的规定作为依据：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。殷飞、申海平根据成都市政府的文件和一般情理推定武侯区应当已经履行了《地方组织法》规定的相关程序[12]，因此武侯区的决定符合《地方组织法》的要求。但是关于《行政许可法》第25条的理解却发生了分歧。该条可以有两种解释：一种是所有层级政府相对集中许可权，都需要国务院批准，省、自治区或者直辖市决定；另一种理解是，该条的批准、决定的规定，不能做扩大解释，而不适用自治州、县等人民政府所属的行政机关行政许可权的调整。如果比照相对集中行政处罚权的实践，第一种解释是合理的。《行政处罚法》第16条规定与《行政许可法》第25条规定极其相似，而相对集中行政处罚权改革的实施，全部得到了国务院的批准[13]。但是，两位学者认为第二种解释合理，因为《行政许可法》第25条是一条鼓励改革的条款，而不是限制改革的条款。该条所规定的批准、决定制度是针对省、自治区、直辖市人民政府对于其工作部门行政许可权的调整的，是《地方组织法》第64条规定的具体化而已。笔者以为，两种解释都有道理，但是，《行政许可法》立法者的原意是第一种解释，因为第一，第一种解释本身是立法机关工作部门领导（《行政许可法》立法的参与者）做出的[14]。第二，起草《行政许可法》的时候，起草者并非不了解《地方组织法》第64条的规定，既然《地方组织法》已有相关规定，《行政许可法》又做出这样的规定，其本意一定是对相对集中行政许可权做出特别指导。在了解《地方组织法》的规定的情形下，只对省级政府集中行政许可权改革决定的报批程序进行规定，没有对省级政府以下的政府集中行政许可权的决定和批准程序做出规定，不应当理解为一种遗漏，应当解释为只有省级政府经国务院批准才能做出集中行政许可权的决定。这是追求立法原意的解释。但这种解释不利于调动省级以下地方政府行政许可改革的积极性和主动性，不利于实际上推动地方政府的行政许可改革。如果按照类比推理，自治州、旗县区的相对集中许可权改革方案也应当在报上级政府批准的同时报本级人民代表大会备案。结合《地方组织法》的规定，前述第二种解释也是合理的。至于比照《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权规定的实践来理解《行政许可法》第25条关于相对集中许可权的规定，也难以站得住脚。因为行政处罚是一种对行政相对人不利的行政行为，是损益行政行为，而行政许可是一种有利于行政相对人的授益行政行为。一般来说，相对集中行政许可权改革更加便利行政相对人申请及获得行政许可。

以上主要是从形式合法性的角度解读相关法律与相对集中行政许可权改革的关系，如果从实质法治的角度，《地方组织法》的规定未必完善。根据该法的规定，地方政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，程序比较简单，只需由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。反观《国务院组织法》关于国务院部门的调整，程序更加严格，其第8条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”相对来说，《国务院组织法》的规定更加尊重人民主权原则，根据宪法精神，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的方式是各级人民代表大会。从法理上讲，国家权力包括行政权来源于人民的授予，人民通过宪法和法律授予国家机关权力。在直接民主制不方便的情况下，宪法、法律由民意代表机构制定。各级政府部门的行政职权是行政权的具体分工，不能由行政系统自我决定（包括上级行政机关的决定），否则就有自我授权的嫌疑，行政职权具体化失去了民意机关的控制。宪法和组织法规定了国家人民政府的行政权，其职权的具体分工亦应由民意机关决定。有学者认为“国务院部门的职权也非法定，而是由国务院决定的”[15]。这种说法曲解了法律规定的含义，国务院只有建议权，没有决定权。《地方组织法》规定地方各级政府部门职权的调整，只需由上级人民政府批准，同时报同级人民代表大会常务委员会备案。这种规定没有体现人民主权原则的要求，导致地方人民代表大会失去了对地方行政机构改革的监督权，因为备案只是一个形式，只需同级人大常委会知道即可，无须人大及其常委会的同意和批准。可能有人认为，地方各级人民政府是国务院领导下的地方行政机关，只要国务院部门的设立和调整经过全国人大同意，地方各级人民政府依照一一对应原则设立相关部门即可。这种说法难以成立。中国幅员辽阔，各地情形差异极大，行政部门的设立应当因地制宜。另外，立法机关的一项重要职权就是监督权，全国人大没有精力也不方便监督地方政府的行为，而部门行政职权的分工是各种行政行为的源头问题。地方人大对本级人民政府的监督更加有效、及时方便，如果行政职权的划分不从源头控制，地方人民则对地方事务容易失去了“主人”所应有的控制权。按照实质法治和人民主权原则的要求，相对集中行政许可权改革方案应当得到地方人大常委会的批准。《地方组织法》第64条所规定的简单程序便利了行政机构改革，具有灵活性和弹性空间；但是，与此同时，也为机构膨胀提供了可能性，不利于对行政权的法律控制。我国机构改革之所以走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，与组织法的不完善密切相关。(www.xing528.com)

至于食品经营许可，也涉及相对集中行政许可权改革。近年来，许多地方基层已经实行机构合并，将质监、食药、工商等部门合并为市场监督管理局。2018年，国务院机构改革，成立市场监督管理总局。大部制在事实上集中了行政许可权，减轻了行政相对人申请行政许可的负担，便利了行政相对人。但是，学者们一般认为，大部制不属于相对集中许可权的范围之内。食品经营许可除了涉及市场监管部门以外，还涉及卫生部门、环保部门、消防部门等；另外，如果实行行政审批局模式，市场监管部门的行政许可权也需要转移到行政审批局。