第六届食品安全法论坛文集：探讨行政许可改革关键问题

曾祥华[2]

摘 要 目前的行政许可改革主要集中于相对集中行政许可权、精简许可事项（取消许可事项）、简化许可程序三个方面。行政许可改革在保障经济社会健康发展的同时，要对行政相对人权利限制最小。食品经营许可具有市场进入类许可和危害控制类许可双重性质，既要改革，又要慎重。国务院废止行政许可事项涉及法律设定的行政许可，需要全国人大及其常委会的授权；废止行政立法设定的行政许可事项，需要经过废止立法程序。可以考虑在设定行政许可的立法中引进“日落条款”。废止行政许可事项一般来说有利于行政相对人，但也会涉及根据信赖保护原则所需要的补偿。食品经营许可事项不可随意废止。行政许可改革决策过程应当信息公开，广泛听取意见，及时进行评估。审批权下放应当于法有据，程序正当。

关键词 行政许可改革；食品经营许可改革；相对集中行政许可权；废止许可事项；合法性与合理性

2018年10月，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，明确在上海市浦东新区试点，并在更大范围复制推广的基础上在全国推开“证照分离”改革，确立了“直接取消审批”“取消审批，改为备案”“简化审批，实行告知承诺”“完善措施，优化准入服务”四种改革方式。同年11月9日，市场监管总局《关于加快推进食品经营许可改革工作的通知》，从试点推行“告知承诺制”、优化许可事项、缩短许可时限、全面推进许可信息化等方面推动食品经营许可改革。各地食品安全监管部门也通过推进食品安全地方立法、出台登记备案监管政策等，推进许可事项优化、小餐饮等小微业态登记备案管理等制度落实落地[3]。(www.xing528.com)

中国的行政许可改革自2001年全面展开，已近20年，2004年《行政许可法》的实施是一个标志性的事件。此后，改革继续向前推进。前述国务院和市场监管总局的两个“通知”说明改革已经进入实质性阶段，由减少数量向提高质量转变，从重事前审批向重事中事后监管转变，改革的目标逐渐清晰，改革的措施逐渐深入。行政许可改革是一个复杂系统的过程，涉及方方面面，触及许许多多的利益矛盾，目前已经进入攻坚阶段。欲实现改革目标，既要着力全面推进，又要抓住关键问题。根据当下改革的实际状况，笔者以为，目前的行政许可改革主要集中于三个方面：相对集中行政许可权、精简许可事项（取消许可事项）、简化许可程序。

行政审批是一种通俗用语，也是一个行政学、政治学用语；行政许可是一个法律词汇。行政许可的外延通常小于行政审批，因为除了行政许可以外，行政机关内部还存在行政审批。行政许可是行政审批的下位概念。本文所称行政许可是指除行政机关内部审批以外的、针对行政相对人申请依法作出是否准许申请人从事某种法律限制的特定活动的行政行为。至于“非许可行政审批”，因其概念的内涵和外延都不清晰，本文不予讨论。另外，食品经营许可在《食品安全法》出台以前，一般被称为食品卫生许可。特此说明，以免混淆。