食品安全公益诉讼中的惩罚性赔偿金管理

司法实践中，一些地方法院一般都是将惩罚性赔偿金上缴国库。这种方式虽然有一定的道理，但也存在不合理之处。首先，将惩罚性赔偿金上缴国库，很可能会将民事罚款的性质与惩罚性赔偿金的性质混为一谈。事实上，两者是有很多区别的。从金钱惩罚的角度分析，虽然两者都是在经济上对侵权人进行惩罚，但是，从本质上讲，惩罚性赔偿金也是给受害消费者进行权利救济的一种途径，而民事罚款则不具备救济功能，它只是一种单纯的经济处罚。其次，把惩罚性赔偿金上缴国库，会改变它的用途与功能。惩罚性赔偿是因为出现了民事侵权关系才产生的，应属于受害的消费者所有，具有对受害人进行经济赔偿的作用。它不属于“无人认领的遗失物”“所有人不明的埋葬物、隐藏物”，不能根据《物权法》第113条、《民法通则》第79条第1款的规定，直接把惩罚性赔偿金上缴国库，并且政府应获得的是有关的秩序利益而非经济回报。最后，将惩罚性赔偿金直接上缴国库的做法，也给众多受害消费者的索赔带来了问题。即这种消费性公益诉讼对于众多消费者来说并没有什么实际意义。另外，还有一种分配惩罚性赔偿金的方法即申请者分配。该方式虽然能保证那些主张赔偿的人及时得到补偿，却不能救助那些“沉默”的受害人[13]。综上所述，让符合条件的基金会来分配赔偿金是更为合理的选择。

但是，对于惩罚性赔偿金应当纳入哪种公益诉讼基金并且如何管理，也是实践中需要解决的问题。消费者协会等有关组织考虑到有关的法律风险，很可能会降低管理公益诉讼基金的积极性，实践中的公益诉讼基金账户通常是以人民检察院的名义开立的，如宁波检察机关公益诉讼专项基金账户、城固县人民检察院公益诉讼基金账户。这些专项基金账户仅适用于检察院作为原告的公益诉讼案件，并且不区分环境公益诉讼和消费公益诉讼。考虑到受害消费者的居住场所一般比较分散并且惩罚性赔偿金的申领程序比较专业，可以让提起公益诉讼的检察机关、消费者协会各自建立专门的公益诉讼基金账户来管理；负责管理分配惩罚性赔偿金的检察院或消费者协会在完成赔偿金的分配工作后，赔偿金如果还有剩余，剩余的赔偿金则交给有关的公益信托机构来管理。提起公益诉讼的检察机关、消费者协会负责惩罚性赔偿金的具体工作，必要的时候可以具体依托下级检察机关或市县级消费者协会对受害人申领惩罚性赔偿金的情况进行登记、审核和负责发放惩罚性赔偿金的具体事务，来减少受害人申领惩罚性赔偿金所花费的时间、精力等。受害消费者在申领时，应当拿出有关的凭证证实其曾买过有毒有害的食物，检察机关、消费者协会通过口头询问、书面审核、查询资料等手段确定受害消费者支付的费用。若检察机关、消费者协会不予认可，受害消费者可自己提起诉讼，检察机关、消费者协会根据生效法律文书确定是否向受害人支付以及具体支付多少惩罚性赔偿金。为了避免检察机关、消费者协会滥用惩罚性赔偿金核定权，最终没有被成功认领的剩余基金不应当由提起公益诉讼的检察机关、消费者协会支配。这部分剩下的赔偿金可以让有关的公益信托机构来管理，还可以用来支持相关消费者权益保护事业的发展。当然，只有经过充分且正当的公告程序仍没有受害消费者成功认领的惩罚性赔偿金，才能用来开展其他消费者权益保护活动或支持其他公益诉讼案件。也就是说，无论由哪个基金管理惩罚性赔偿金，都应当“专款专用”，而不是仅简单地将其注入相应的“资金池”。当出现惩罚性赔偿金低于受害消费者申报且获认可的惩罚性赔偿金总额的情况时，消费者协会、检察机关应当及时发布公告，未能通过申领程序获得惩罚性赔偿金的消费者可自行向经营者行使惩罚性赔偿请求权，消费者协会、检察机关也可以提起补充性惩罚性赔偿消费公益诉讼[14]。违法经营者依据生效法律文书在支付惩罚性赔偿金之后又被受害消费者或消费者协会、检察机关追索惩罚性赔偿金的，违法经营者可以让作出生效判决的法院调出登记、审核、发放惩罚性赔偿金的相关材料，对错误的发放行为可以向法院提出异议，法院审核后认为异议成立，应撤销有关的发放行为，追回的惩罚性赔偿金要用来赔偿其他真正的受害消费者；若检察机关在发放时存在故意或明显的过失，由其自行负担错误发放的惩罚性赔偿金以及承担其无法追回的风险。另外，也要做好惩罚性赔偿金的监督问题。除了要接受检察机关、审判机关的监督以外，还应该接受审计部门的监督；除此以外，还可以设立具体针对食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金的长效监督机制，比如：建立有关的信息公开制度，定期在官方网站公示赔偿金的使用情况，并将活动取得的成果向公众汇报并且接受公众的监督；如果公众对赔偿金的去向有疑问，可通过网站进行查询，发现有违法使用赔偿金的情况可进行举报，力求建立一套公开、合理的制度。

[1]陈凤芝 北京工商大学法学院副教授、硕士生导师；程潘峰 北京工商大学法学院硕士研究生。

[2]这一简称全书通用。其他法律名称在不会造成歧义的情况下，亦采用此种简称方式，后文不再赘述。

[3]以上事件引自百度百科。

[4]天津广播.天津公布5起食品安全案例！卖毒食品、开“黑作坊”……[EB/OL].（2019-11-20）[2019-12-30].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_5018107.

[5]冯博.从“鼓励性惩罚”到“惩罚性赔偿”：食品药品安全问题的法律经济学分析[J].法学杂志，2016（12）：88-98.

[6]参见广州市中级人民法院（2017）粤01民初383号民事判决书。

[7]熊跃敏.消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析[J].中国法学，2014（1）：196-210.(www.xing528.com)

[8]程新文，冯小光，关丽，等.我国消费民事公益诉讼制度的新发展：《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用[J].法律适用，2016（7）：15-21.

[9]张旭东，郑烽.消费民事公益诉讼中惩罚性赔偿的规范化适用研究：从广东省消费者委员会的惩罚性赔偿系列公益案件出发[J].学术探索，2019（11）：120-129.

[10]黄忠顺.论公益诉讼与私益诉讼的融合：兼论中国特色团体诉讼制度的构建[J].法学家，2015（1）：19-31.

[11]池婷婷，张旭东.论台湾地区消费者团体诉讼制度[J].海峡法学，2016（2）：24-33.

[12]参见广州市中级人民法院（2017）粤01民初384号民事判决书。

[13]颜卉.检察机关在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿诉讼请求的规范化路径：（2017）粤01民初383号民事判决的启示[J].兰州学刊，2018（12）：103-112.

[14]黄忠顺.惩罚性赔偿消费公益诉讼研究[J].中国法学，2020（1）：260-282.