联邦银行监管推动放松管制的胜利与合资公司的成立

在20世纪70年代后期以来美国金融体系不断有新发展，以及20世纪80年代银行业危机的背景下，商业银行放松经营范围管制的要求愈益强烈，并不断以市场实践突破禁区。联邦银行监管当局在法律许可的范围内积极推动放松管制，司法系统也在多起相关的讼案中作出有利于放松管制的判决，这些举措最终推动国会通过准予商业银行综合化经营的立法。

（一）20世纪80年代的发展

在20世纪80年代，美国各界关于金融服务业管制的争论就非常激烈。许多人认为过多的政府管制对企业施加了不必要的成本，损害其竞争力，呼吁“推倒隔离金融功能的壁垒并重新组织监管框架，以提供更为合适与有效的监管”。而放松管制的批评者则认为，拆除监管壁垒将使银行和其他大型金融机构的力量更为集中，使其能够提高手续费并赶走小银行，不利于其所在社区和小投资者。实践中，商业银行尤其是大型商业银行长期来一直在利用《格拉斯-斯蒂格尔法》中的一些漏洞和豁免条款经营州和市政债券业务，也管理着大量与共同基金类似的集合信托账户。自20世纪70年代后期，商业银行开始利用《格拉斯-斯蒂格尔法》第二十节的条款扩大经营。根据该条款，商业银行的证券附属机构不能从事证券业务，但这些子公司可以从事多种被许可的业务，如经销不需根据联邦证券法律注册的合格（eligible）证券。合格证券包括美国政府证券、市政债券、大额定期存单与银行承兑汇票。证券附属机构还可以交易非合格证券，包括股票，只要附属机构“主要地”不是从事这种业务。关于如何定量界定“主要地”，在证券业协会诉联储委员会案中，一家上诉法院裁决联储可以恰当地允许银行附属公司从事最高10%的非合格证券业务，而不违反《格拉斯-斯蒂格尔法》不能“主要地”从事这种业务的条款。这为银行向证券业务扩张提供了一定空间。

《格拉斯-斯蒂格尔法》的第十六节允许银行代理客户买入和卖出证券与股票。货币监理署在1982年批准安全太平洋国民银行（Security Pacific National Bank）与波士顿的审慎经纪服务公司（Fidelity Brokerage Service）成立名为贴现经济服务公司（Discount Brokerage Service）的贴现经纪行，成为安全太平洋国民银行的子公司。之后有200多家银行与贴现经纪商成立了合资公司。对此种银行子公司，联储认为贴现经纪服务与银行业务联系紧密，因而根据《银行控股公司法案》是许可的。1983年联储批准美洲银行收购美国最大的贴现经纪商查尔斯·施瓦布（Charles Schwab）。该决定在1984年证券业协会诉联储委员会案中被最高法院审查，最高法院与联储一样认为施瓦布的贴现经纪活动与银行业务紧密相关而且不违反《格拉斯-斯蒂格尔法》第二十节的条款。这是银行业突破经营范围限制的一个胜利，许多银行根据最高法院的判决进入贴现经纪行业。之后，银行继续寻求进入证券业务的其他领域，货币监理署与联储也开始允许银行收购与机构投资者做交易的全面服务经纪商。

商业银行越来越多地进入证券行业也引起了美国证交会的注意，它于1985年通过了一项规则，要求从事证券业务的银行要在它那里注册。华盛顿特区上诉法院判决该规则超出了证交会的权限。但是国会也在关注银行进入证券业的问题，1987年的《银行业平等竞争法案》对联储批准银行从事进一步的证券业务施加了一年的延缓期。1988年参议院通过了从本质上废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的法案，允许银行成立从事广泛证券业务的子公司。但该法案在众议院没有获得通过，监管当局需要继续对有关法律作有利的解释，以便于银行从事广泛的证券业务。

商业银行不仅逐步向证券领域扩张，还向保险等其他金融领域发展。《1982年加恩·圣杰曼存款机构法案》禁止联储将保险承销考虑为与银行业务紧密相关的一种业务，这使联储不能允许银行与从事保险承销或与承销保险的公司形成附属关系。不过，货币监理署在1986年裁定国民银行可以在美国的任何地方出售保险，只要销售保险的银行或银行分支是位于人口不超过5000人的城镇。

银行也开始参与大宗商品期货市场活动。银行传统上在其谷物融资中使用大宗期货市场，经常以被融资的大宗商品为条件，由期货合约对冲。银行监管当局认为，期货交易活动与银行业务紧密相关，而且在《1956年银行控股公司法案》下是被允许的。1982年联储批准J.P.摩根银行成立期货经纪子公司，该子公司由商品期货交易委员会管制，交易涉及黄金和外汇、美国政府证券、本国货币市场工具和欧洲美元大额定期存单的期货合约。大约同时，联储又批准银行家信托成立期货经纪公司（B.T. Markets Corp.）为客户交易美国政府证券、货币市场利率、外汇和黄金等期货合约。商业银行还在进行金融创新，提供具有证券、大宗商品期货和期权要素的工具。其中的一种是指数存款凭证（indexed certificates of deposit），如大通曼哈顿银行发行的牛市/熊市CD，该凭证的收益率以标普500指数为基础确定。新泽西州普林斯顿的大学储蓄银行（College Savings Bank）提供学费联结的存单，存款人的收益是以500所学院和大学的学费、宿舍和膳食指数的提高为基础。威尔斯法戈银行（Wells Fargo）发行黄金联结的存款凭证，该凭证使客户具有以一定利率获得利息或者获得基于黄金价格提高的收益率的选择权。商品期货交易委员会针对银行的创新行为采取行动，起诉了威尔斯法戈银行，称这些合约是非法的商品期权。银行同意不再发行这种工具。不过，银行的行为得到银行监管当局的支持，1986年12月货币监理署准予大陆伊利诺依银行收购芝加哥一家期权领域的公司。由此银行也参与进OTC衍生品或复合工具的营销，包括伦敦和其他期货市场的24小时黄金和白银交易；而且银行也在推出多种包含期权元素的新产品，如利率上限和下限产品等等。1987年货币监理署在审批大通曼哈顿银行在与其客户的“商品价格指数互换”中充当委托人的申请中指出：自通过国民银行法案支持全国性货币以来的124年时间里，银行的业务已经发生了巨大的变化，没有人期望当今的银行受限制于当时构成银行业务的内容。随着技术和电讯加快了变革的速度，国民银行体系的适应性将越来越重要。

（二）20世纪90年代的发展(www.xing528.com)

进入20世纪90年代，多个州已经允许州牌照银行向客户提供保险服务，但国民银行从事保险业务一直受到严格限制。1990年货币监理署裁决，包括信贷保险、伤残保险等在内的保险销售与银行业务联系紧密，准予银行在人口不足5000的小型社区外经营代理保险，即使其总部在大城市。一家法院进一步判决人口不足5000的城镇中的国民银行经营机构可以向全国范围的客户销售保险。货币监理署还认可其他保险和年金业务也与国民银行的银行业务联系紧密，允许银行从事抵押贷款再保险业务。

1995年最高法院在国家银行诉可变年金人寿保险公司案（NationsBank v.　Variable Annuity Life Insurance Company）中判决年金是投资而非保险，国民银行可以销售固定与可变利率年金，这进一步推动了国民银行向保险业的渗透。最高法院在巴尼特银行诉纳尔逊案（Barnet Bank of Marion County, N.A. v. Nelson）中判决，州立法不能限制国民银行出售保险。1995～1998年允许州银行拥有保险代理机构的州从22个增加到40个，其他的州也有限制地允许银行出售年金或保险。随着管制的放松，银行越来越多地进入保险业务，1991年银行卖出了3亿美元的普通人寿与健康保险，到1994年这个数字已经达到36亿美元，到1996年多数银行都在出售某种形式的人寿保险产品。1987年银行的年金销售额为40亿美元左右，1994年已经增加到164亿美元，到1995年银行已经占到美国年金市场的20%，1997年进一步提高至25%～30%。北卡罗莱纳州的第一联盟银行1996年的年金销售超过10亿美元，而1993年仅3000万美元。

除了在保险领域的突破，银行也通过创办自己的投资基金应对共同基金行业的威胁。1987年末，仅有约200个共同基金以不同的方式与银行有联系，不到共同基金总量的10%；到1992年末，银行基金的数量达已到884个。20世纪90年代商业银行还作为代理直接向客户出售基金股份或成立独立的经纪附属机构经销共同基金股份，还可以向其客户提供共同基金方面的顾问服务，1993年已经有1/3的共同基金股份是通过银行出售的。1987年成立的康考控股公司（Concord Holding Corp.）为银行管理和分销共同基金，1993年经手超过360亿美元的资产。20世纪90年代中期时有16家类似的公司为银行操作共同基金以规避《格拉斯-斯蒂格尔法案》对银行承销活动的禁令。梅隆银行收购了德雷福斯共同基金集团，成为最大的共同基金管理公司，也是美国第二大资产管理公司。1993年第一联盟银行收购了利伯公司（Lieber & Co.），这家公司是常青共同基金（Evergreen Mutual Funds）22亿美元资产的管理人。第一联盟银行培训2600名员工进行共同基金销售，1996年这家银行宣布到2000年时共同基金资产销售要达到1000亿美元。商业银行在共同基金领域的活动很快就引起了监管当局的关注，货币监理署、联储、联邦存款保险公司等于1994年发布了机构间声明（Interagency Statement），试图治理非存款金融产品中的金融活动，包括共同基金股份与年金的销售。所发表的声明要求银行要有书面的管理投资品销售的政策和程序，并要求银行与第三方供应商有书面的协议。还提出了披露义务以及客户保护方面的要求。

商业银行也积极从事衍生品交易活动，包括创立和交易美国政府证券的OTC买权和卖权，从自主衍生品交易中所获得的收入也不断增加。化学银行1993年的自主交易活动收入有10亿美元，美洲银行从交易活动所得利润多于其放贷业务，银行家信托从自主交易中挣了6亿美元。1993年世界5大顶级OTC衍生品交易商是化学银行、花旗集团、银行家信托、法国兴业银行、J.P.摩根银行，其中4个是美国的商业银行。银行家信托称其1994年第一季度利润的约70%来自衍生产品，有时其超过50%的收入来自衍生品交易。

对商业银行从事投资银行活动的限制虽然在减弱，但壁垒仍未突破，对《格拉斯-斯蒂格尔法》的争论还在继续。联储主席格林斯潘曾表示，商业银行的证券活动不是20世纪30年代大萧条的原因，有证券附属机构的银行倒闭数量不比没有证券附属机构的数量多。格林斯潘曾在国会做证：《格拉斯-斯蒂格尔法》可以安全地进行修正，因为电脑和通讯技术已经降低了商业银行的经济地位且加强了投资银行的职能。他强调，银行作为中介体的地位已经被这些技术发展所削弱，银行不再能利用其地位收集那些使其在信贷决策中比其他市场参与者具有优势的信息。联储和货币监理署等银行监管机构也在实践中不断突破《格拉斯-斯蒂格尔法》的限制。《银行服务公司法案》（Bank Service Corporation Act）允许所有的银行开办为银行执行后台服务和其他活动的服务公司。货币监理署根据该法案准予国家银行经营一家子公司开发住宅公寓，准予希恩第一国民银行（Zions First National Bank）交易市政债券，这种交易传统以往在《格拉斯-斯蒂格尔法》下是被作为投资银行业务禁止的。1997年货币监理署又准予国民银行成立经营性子公司从事国民银行以前不能直接从事的业务，如国民银行可以通过经营性子公司承销市政债券。1996年联储将银行控股公司的非银行子公司从证券承销与批发交易中所获得收入在总收入中占比的上限由10%提高到25%，这使银行能够扩张其根据《格拉斯-斯蒂格尔法》第20节所设立的公司中的证券业务。新规出台不久，银行家信托就在1997年以价值17亿美元的股票互换的方式收购了历史悠久的地区性投资银行亚历山大布朗公司（Alexander Brown & Co.）。这是《格拉斯-斯蒂格尔法》生效以来商业银行所拥有的规模最大的投资银行。1997年7月国家银行用12亿美元收购了位于旧金山的一家投资银行（Montgomery Securities），1997年12月美国银行公司（US Bancorp）收购了当时美国第11大券商（Piper Jaffray）。不久，第一联盟银行又收购了位于弗吉尼亚的经纪-交易商（Wheat First Butcher Singer），1999年4月又用10亿美元收购了另一家区域性经纪商（Everen Capital），使其资本市场集团（Capital Market Group）的经纪客户达到近百万，其机构业务有100多名交易员，是300多只NASDAQ股票的做市商。

这些突破极大地改变了银行业的业务，投资银行与商业银行之间的界限日益模糊。1998年2月《华尔街日报》一则两个版面的广告说明了银行所扮演的新角色。该广告公布了国家银行上年的经营业绩：经手的证券首次公开发行45亿美元，高收益证券交易167亿美元，并购价值145亿美元，辛迪加浮动利率债务4420亿美元，可转换证券承销37亿美元，私募9.4亿美元，房地产融资302亿美元，高级别证券承销306亿美元，资产担保证券承销225亿美元，项目融资57亿美元。在这种变化的环境中不单单国家银行是这样，大通曼哈顿银行及其附属机构也参与了多个证券承销，包括高级别附属债务、权证、高级别有担保贴现票据。美洲银行在《华尔街日报》刊登的两版广告中称，美洲银行及其附属机构进行了1万亿美元的债务和股权资本筹集以及顾问活动，美洲银行及其附属机构充当各种联合主承销、主承销、安排行、顾问等等。1998年花旗公司在全世界有9.4万名员工，其银行和附属机构与美国每5户家庭中的一户有业务关系。1998年4月花旗集团宣布与大型保险集团旅行者集团合并。旅行者集团拥有著名投资银行所罗门兄弟公司和斯密斯巴尼公司，这次合并的价值高达830亿美元。合并后的控股公司为花旗集团（Citigroup Inc.），在全世界有1亿多客户，提供从公司融资到消费者银行业务与证券、保险的全面金融服务。这一并购案成为废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的前奏。

1997年众议院考虑提出一项议案废除《格拉斯-斯蒂格尔法》，但没有获得通过，关于允许银行参与保险业的程度的问题使立法搁浅。各州抵制联邦管制进入保险领域。1998年的《金融服务法案》（Financial Service Act of 1998）再次要废除《格拉斯-斯蒂格尔法》，但是由于参议员格拉姆（Phil Gramm）反对《社区再投资法案》的条款而使立法搁浅。1999年2月国会开始第12次废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的努力。1999年10月国会最终就废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的立法达成协议，通过了《金融服务现代化法案》。美国的商业银行终于正式走上了金融综合化的道路。