银行与储贷机构危机：欧美金融发展史

20世纪70年代中后期美国的银行倒闭数量较之前的30年有所增加，也有大银行出现问题甚至倒闭，不过总体上没有引起太大的震动，也没有成为关注的焦点。进入20世纪80年代，在多种因素的作用下，美国银行业出现了比较严重的危机，经历了一个艰难的年代，银行倒闭的数量超过20世纪30年代引入联邦存款保险以来的任何时期。此时美国提出了银行监管与存款保险体系效率的问题，并出台了一些意义深远的立法性和管制性措施。

（一）经济、立法和监管背景

20世纪80年代美国大量银行倒闭是多种因素共同作用的结果，既有总体的全国性因素如经济金融市场环境、立法和监管缺陷等方面的问题，也有一系列严重的区域性和部门性衰退打击了多个区域银行业市场并导致其中许多银行倒闭，还有一些银行因过度涉险而且所受监管不充分而倒闭。

从经济与金融市场环境看，20世纪80年代美国经济的发展状况似乎是有利于银行业发展的：在1980～1982年衰退后，国民经济持续增长，物价上涨放慢，失业率和利率下降。不过，自20世纪70年代中期布雷顿森林体系崩溃后，主要货币间的汇率波动性急剧提高，由于石油危机和其他外部冲击物价水平大幅度提高，利率由于严重的通货膨胀与联储的反通胀货币政策而剧烈波动。这些不利的国内和国际因素此时已经向银行业的经营环境注入了更大的不稳定性，直接或间接地制造多种新的挑战，而且并非所有的银行都能成功地适应这种挑战。

20世纪70年代后期与80年代金融市场的新发展也在考验着银行业，如跨州银行业限制逐步放松，允许外州机构进入一直处于受保护的区域市场，区域银行业市场成型；高利率环境下，货币市场基金的发展与存款利率的放松管制推动利息成本上升，特别是高度依赖存款资金的小银行压力增大；直接融资扩张，银行业在大企业贷款市场中的份额下降。结果，许多银行将资金转到高风险的房地产贷款，一些大银行也将资金转到发展中国家与杠杆收购中，并扩大了表外业务。

银行业立法也在银行业危机中起了很大作用。20世纪80年代初，银行业立法的重点是放松对银行业的产品与服务管制，1980年的《存款机构放松管制与货币控制法案》（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act）准予包括储蓄机构和信用社在内的存款机构发行可转让支付命令账户，逐步废除对银行和储蓄机构存款的利率上限，联邦存款保险公司对各类型存款的保额由4万美元提高到10万美元。《1982年加恩·圣杰曼存款机构法案》（Garn.St Germain Depository Institutions Act of 1982）准予银行和储蓄机构使用货币市场存款账户，准予面临失去清偿力的储蓄机构在短期用净值凭证获得容忍资本金（capital forbearance），放松对储蓄机构贷款组合的限制，准予更高比例的资金投资于工商业贷款和消费贷款以加强其长期的生命力，允许非银行存款机构吸收交易存款，允许银行从事有限的证券承销和保险业务，放松了对国民银行房地产贷款的限制，并放松了对单一借款人的贷款限制。不过，这些放松管制的措施并没有配套的限制涉险度提高的措施，因而对银行与储贷机构的破产起了作用。在监管层面，放松银行业管制与防范银行倒闭这两个目标之间存在着冲突，这种冲突不仅表现在立法活动中，而且还表现在联邦银行监管机构之间的政策差异上。联储、货币监理署和联邦存款保险公司都对银行的安全性和稳健性以及银行业现代化的重要性很敏感，但在具体问题上如新银行许可政策、经纪资金使用、资本金要求等方面，货币监理署倾向于强调银行需要更大的自由度去竞争和寻求利润机会，联邦存款保险公司则倾向于保护存款保护资金，而联储经常是持中间道路的立场，因此造成监管政策实施的不一致。

银行倒闭潮的引发因素是区域经济出现的问题，包括由于能源价格崩溃致使经济严重衰退造成的银行倒闭，如阿拉斯加、路易斯安那、俄克拉荷马、德克萨斯和怀俄明等州；由于房地产价格急剧下跌造成的银行倒闭，如加州、东北部和西南部诸州；20世纪80年代初的农业衰退导致区域内一些银行困难重重，如依阿华、堪萨斯、内布拉斯加、俄克拉荷马、德克萨斯等州。也有一部分银行倒闭是由于单个大银行倒闭（伊利诺依州）或少数相对比较大银行倒闭（纽约和宾西法尼亚州）带倒了其他小银行。

（二）银行业危机

1980年春，美国最古老的银行也是费城第一大、全国排名第23位的宾西法尼亚第一银行（First Pennsylvania）陷入困境，寻求联邦存款保险公司的救助。这家银行由于过多的高风险贷款而失去了进入其重要资金来源CD市场的资格，面临着失去清偿力的危险。监管当局担心这家规模大、有影响的银行倒闭会引发公众对银行体系的信心危机，因此决定对它进行救助。这次事件发出了对银行业问题的警报。

1982年上半年的经济衰退影响到石油和天然气行业，美国西南部的阿肯色、路易斯安那、俄克拉荷玛和德克萨斯等几个州石油业繁荣发展的前景破灭，前期因石油业繁荣前景而高涨的房地产价格泡沫也随之破灭，这一地区众多大量发放能源贷款和房地产贷款的银行陷入困境。1982年7月5日俄克拉荷马州的俄克拉荷马市佩恩广场银行（Penn Square Bank of Oklahoma）的破产拉开了银行倒闭的序幕。这家银行从经营购物中心开始，后来通过出售石油企业贷款参与权而迅猛发展，石油禁运使能源业放贷成为前景极为光明的领域，它向其他银行出售了超过25亿美元的能源贷款参与。石油价格大幅度下跌后，银行的大部分贷款都收不回来，被监管当局关闭。联邦存款保险公司宣布只有10万美元以下的存款受政府保护，这是联邦存款保险公司第一次拒绝救助要倒闭的银行，第一次没有不论存款多少或保险限额大小对所有存款人和债权人进行保护。佩恩广场银行倒闭时，有大约140家信用社、48家储贷机构和47家商业银行在它那里存有巨额的无担保存款，其中许多是由存款经纪人所募集的，许多从它那里购买参与贷款的银行都受到不同程度的冲击。其中德克萨斯州的第一米德兰银行（First Midland Bank）在8个月时间里损失了1.21亿美元，于1983年10月失去清偿力，这是继富兰克林国民银行后的第二大银行失去清偿力案。

大陆伊利诺依银行在1976年提出了一个尽快使自己成为美国三大银行之一的计划，之后这家银行开始超常规增长。它从佩恩广场银行那里购买了巨额参与贷款，佩恩广场银行的倒闭也使它陷入困境，1983年末不良贷款已达到约19亿美元。它还曾向国际联合收割机公司等多家国内外处于破产边缘的公司大量放贷。大陆伊利诺依银行不佳的财务状况引起了货币市场的担心，它开始在资金筹集方面遇到困难，如卖出自己的大额定期存单要比别的银行多付1个百分点的利率。1984年5月9日开始出现对大陆伊利诺依银行的挤兑，单日就有10亿美元来自亚洲的资金被提走，制造商汉诺威银行也受到牵连被挤兑。几家大银行在联储的压力下采取救助行动，摩根担保银行牵头与其他几家银行共同向大陆伊利诺依银行提供了45亿美元贷款以恢复信心并避免金融危机。大陆伊利诺依银行是当时美国第七大银行，其倒闭将拖累至少60家其他的银行。为避免损害对整个金融体系的信心，政府也不能让它倒闭。联邦监管当局向它提供巨额资金支持，给予大陆伊利诺依银行支持的总金额超过120亿美元，当局还宣布所有存款不论金额多少都将获得支付。但即使有这些支持，对大陆伊利诺依银行的挤兑仍然在继续。在重组的努力失败后，联邦存款保险公司持有其80%的股权将它国有化，并要求其管理层离职。局势逐步稳定，政府把大陆伊利诺依银行卖给了美洲银行。大陆伊利诺依银行的问题暴露出了金融体系中的新危险，如果机构投资者撤出资金，即使是大银行的流动性也会深受打击。大陆伊利诺依银行在陷入困境时只有40亿美元的受保险存款，另外的36亿存款都是不受保险的存款，主要是大机构投资者的存款。银行的问题浮出水面时，机构投资者清楚不受保险存款所面临的危险，于是就开始挤兑。机构的挤兑不像小存款人那样排队在银行柜台前取款，而是通过电话提取资金，银行的资金很快就会被抽干，这与以往的银行挤兑大为不同。

不仅美国西南部产油区的银行困难重重，美国许多其他银行也在适应经营环境变化方面遭遇不小的困难。1982年美国十大银行的不良贷款达到119亿美元，有的是因为拉美债务危机，有的是由于在房地产贷款中遭受了损失。美洲银行1980年时是世界上最大、最盈利的银行，六年后就出现了超过10亿美元的损失，不良贷款从1980年的大约4亿美元增加到1981年的12亿美元，1982年又攀升到31亿美元。1980～1985年它核销了超过40亿美元的不良贷款，数千名员工被裁，187个分支被关闭。历史悠久的梅隆银行也在1987年出现历史上首次亏损。

美国的大银行主要是因拉美债务危机受到沉重的打击。1973年10月石油输出国组织（OPEC）决定将原油价格提高一倍，两个月后决定再提高一倍。石油价格的大幅度上涨使石油输出国的收入大增，其年收入由石油危机前的240亿美元增加到之后的1170亿美元。1974～1980年这些国家积累了3830亿美元的流动资产，其中一半是投资于欧美大银行的短期存款。这些存款具有欧洲美元的所有特征，流动性强而且没有主权国家的控制，进一步膨胀了既有欧洲美元的规模。就这股资金流入对国际金融稳定性所产生的风险曾有过激烈的争论，特别是在美国，人们需要找出处置或者是回流这些新增欧洲美元的解决方案。欧洲美元市场中的主要银行首先是花旗银行就准备把这些资金贷给非石油输出的发展中国家。因为这些国家在石油价格高起后出现巨大的财政和贸易赤字，贷款给这些国家，西方国家货币当局至少是默许的。美国和欧洲大银行对发展中国家主要是拉美国家的贷款余额从1975年的400亿美元增加到1980年的1600亿美元，而发展中国家的外债则从1975年的1260亿美元增加到1982年的4550亿美元，其中主要由国际银行贷款构成的私人部门债务占比同期由43%提高到56%。

1981年和1982年，由于经济形势不佳与公众对本币的信心下降，墨西哥出现大量资本外逃。1982年初墨西哥比索贬值40%左右，导致了更多的资金外流，美国的银行也不愿意再发放贷款。1982年8月墨西哥宣布无法履行其总计850亿美元的债务（250亿美元是美国银行的贷款），进一步加速资本外流。同年9月墨西哥政府对银行实行国有化，关闭了所有美元账户，并单方面宣布推迟偿还其债务本金。之后，阿根廷、巴西、委内瑞拉、秘鲁、智利、哥伦比亚和厄瓜多尔都宣布无力偿还债务，引发了困扰整个20世纪80年代的国际债务危机。在国际货币基金组织与美国财政部的努力支持下，美国的大银行与债务国不断磋商债务重组、延期，并发行布雷迪债券（Brady Bonds），到20世纪90年代债务危机基本解决，美国的大银行损失惨重。

到1990年，联邦存款保险公司的保险基金已经耗尽，需要借款700亿美元弥补负债，但银行业的问题仍然没有结束，1991～1992年又有近200家银行倒闭。新英格兰银行（Bank of New England Corp.）由于商业房地产贷款问题在1989年损失11亿美元，1990年情况继续恶化引起了挤兑，3天时间里存款人就提走了超过10亿美元，1991年1月它倒闭时是美国第三大银行。根据美国联邦存款保险公司的统计，1980年～1992年共有大约1600家银行倒闭，倒闭银行的总资产约2000亿美元，相当于1992年美国银行业总资产的近9%。(www.xing528.com)

（三）储贷机构危机

《存款机构放松管制与货币控制法案》生效后，美国的储贷机构就开始与商业银行平等地竞争资金。1981年储贷机构为所吸收资金支付的利率达到11%，而其多数资产是30年期固定利率住宅抵押贷款，得到的利率不到9%，当年的亏损额就达到46亿美元，1982年亏损近90亿美元。1981年有81家储贷机构倒闭，第二年就有超过250家倒闭，另有1/3的储贷机构无清偿力或面临严重的财务困境。仅1981～1982年联邦储蓄和贷款保险公司就向倒闭储贷机构的存款人支付了120亿美元。联邦住房贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board）也鼓励陷入财务困境的储蓄机构之间进行合并，1981～1982年发生了700多起这类合并，但并没有阻挡住形势的恶化。储蓄机构的财务困难继续增大，人们开始担心联邦储蓄和贷款保险公司没有足够的资金支付投保的存款。

1982年后期利率的下降暂时缓解了储贷业的困境，《1982年存款机构法案》为储贷机构提供进一步的帮助，允许它们投资于非住宅房地产贷款、消费者贷款和公司股权，每一项投资均不超过其总贷款的30%，以使储贷机构获得更高的利率并恢复盈利性。存款经纪人也协助储贷机构竞争资金，他们从机构投资者那里吸收大量资金再拆分成多笔不超过联邦储蓄和贷款保险公司保险额上限的资金存入支付最高利率的储贷机构。不过，经纪存款是一种热钱，会随着利率的变化而快速流动，不利于储贷机构存款基础的稳定。

1983～1986年储贷机构负债增长了60%，其中多是经纪存款资金。储贷机构将这些资金投资于高收益、高风险的项目，如购物中心、大型综合中心、度假地、商业建筑等等。但是储贷机构的经理们多没有这类项目的经验，经常滥用客户资金，房地产项目经常是从一个机构卖到另一个机构，地产的价格也随之上升。还有许多储贷机构进行广泛的投机性投资，包括石油钻探、风力发电等等，一些储贷机构从其高管和裙带关系处购买毫无价值的资产。随着投资的风险性提高，储贷机构的盈利性问题加剧。1984年在联邦储蓄和贷款保险公司由于储贷机构的无清偿力而不得不付出25亿美元。在当时，联邦储蓄和贷款保险公司保险的机构中超过30%都是亏损经营，到1985年已经有超过700家储贷机构失去清偿力。当时美国最大的储贷机构美国金融公司（Financial Corporation of America）在1984年和1985年陷入困境。它多年里成长迅猛，但证交会置疑其财务报表的真实性并要求重报其1984年第二季度的收益，重报显示公司亏损超过1亿美元，第三季度又报亏超过5亿美元。随着这些麻烦浮出水面，机构投资者从储贷机构撤出14亿美元资金。美国金融公司向联邦储蓄和贷款保险公司寻求援助，几个月里得到了总计33亿美元的援助。1985年5月巴尔第摩一家从事房地产开发贷款的储蓄机构（Old Court Savings and Loan Associations）的麻烦浮出水面，引起了公众对州保险储贷机构的挤兑。5月14日马里兰州州长颁布执行令，存款人一个月只能从州保险的储贷机构账户中提取最多1000美元。

当20世纪80年代末房地产价格崩溃时，储贷机构中积累的各种问题都暴露了出来，大量储贷机构倒闭，多数脆弱的储贷机构分布在加州和西南部，特别是德克萨斯州。德州的维农储贷协会（Vernon Savings and Loan Association）使用从存款经纪人那里得到的存款投资于高风险的房地产项目。最初的盈利很高，不久损失就不断增加。维农的董事会和管理层的成员后来被起诉欺诈，包括存在用于海边别墅和个人旅行等的巨额问题支出。其一名高管用本机构的费用到法国观光，购买飞机和其他奢侈品。1986年该机构被政府接管时，其96%的贷款违约，纳税人为其牺牲了13亿美元。堪萨斯的一家储贷机构（Franklin Savings Association）从1981年开始大举扩张，8年时间里其存款从2亿美元增加到超过110亿美元。存款被用于购买抵押贷款担保证券、深折扣证券、反向回购协议、通知贷款、卖权和凭证等等，还使用在全国范围吸收的经纪存款购买垃圾债券。到1989年它已经不像是一家储贷机构，而更像是一家券商，最终由于巨额亏损而倒闭。

储贷机构经理人员的舞弊也十分惊人。有些储贷机构的高管用机构的钱雇妓女招待客户，购买私人飞机、豪宅和昂贵的艺术品。储贷机构丑闻中最臭名昭著者之一是小基廷（Charles H. Keating Jr.）。他在迈克尔·米尔肯（Michael Milken）所提供的垃圾债券的帮助下，于1984年收购加州的林肯储贷协会（Lincoln Savings & Loan Association），然后用林肯储贷协会的资产购买更多的垃圾债券，总额达8亿美元。小基廷让林肯储贷协会投资了多个失败的房地产项目，而他获得了3400万美元的薪酬。这家机构倒闭牺牲了纳税人30多亿美元，5位参议员因接受他120万美元的竞选捐赠和许多小的好处曾干预监管机构而保护他。

储贷机构放松管制后的危机可能是当时为止美国银行业历史上最大的丑闻。最初估计储贷机构受保险存款的损失要花费政府150亿美元，随着越来越多的储贷机构倒闭又上升到2000亿美元，后又提高到上万亿美元。监管当局估计40%的储贷机构倒闭是由于欺诈或内部人舞弊，一些储贷机构的负责人被指控犯罪。到1992年，1000多人受到与储贷业活动有关联的犯罪起诉，多数都被判有罪受到处罚。储贷机构监督办公室（Office of Thrift Supervision）还对一些在储贷机构危机中助纣为虐的律师事务所和会计师事务所采取措施。在对纽约的一家大律师事务所（Kaye, Scholer, Fierman, Hays & Handler）提起诉讼时，政府宣称该律师事务所在其所代理的林肯储贷协会的业务文件中有虚假陈述，要求律师事务所归还2.75亿美元。其资产被法院冻结，迫使律师事务所支付4100万美元的罚金。政府还起诉了其他几家律师和会计师事务所以弥补储贷机构丑闻造成的损失，有两家律师事务所分别拿出5100万美元和4000万美元了结官司，有两家会计师事务所（Ernst & Yong、Arthur Andersen）分别支付4亿美元和7900万美元了结官司。

（四）问题机构处置与加强监管

美国国会于1989年通过了《金融机构改革、复兴与加强法案》（Financial Institutions Reform Recovery and Enforcement Act，简称FIRREA），创立了处置信托公司（Resolution Trust Corporation，简称RTC）。该机构是政府全资拥有的公司，任务是管理倒闭储蓄机构的清算工作，掌握着近700家倒闭机构的控制权，成为美国最大的金融和地产管理公司。RTC通过庞大的律师、银行、保险公司和房地产经纪人队伍出售倒闭储蓄机构的资产，到1990年末已处置了超过340家无清偿力储蓄机构的资产，从中收回1100亿美元。1992年仍然管理着超过350亿美元的资产。许多处置是通过富有想象力的技术如证券化进行的，到1993年约140亿美元倒闭储贷机构的商业抵押贷款被证券化。RTC的工作比较成功，使储贷危机带给美国纳税人最后的成本大大低于原来的预期。为救助储贷机构，纳税人承担的成本估计为1500亿～1750亿美元，另有估计为910亿美元，都大大低于最初的估算。

随着储贷机构危机的深入与商业银行问题的发展，国会在坚持前期银行业放松管制政策的基础上通过多个法案加强银行业监管，并有限度地继续放松管制。针对发展中国家的债务危机，1983年通过了《国际贷款监督法》（Supervisory on International Loans Act），旨在加强对银行国际贷款的监督，要求银行对发展中国家贷款要缴纳并维持特别准备金。

《1987年银行业平等竞争法案》（Competitive Equality Banking Act of 1987）修正了《银行控股公司修正法案》中对银行的定义，所有参加联邦存款保险的机构都被定义为银行。法案重新界定了银行与非银行金融机构的区别，对非银行金融机构施加了更为严格的限制，并给予信贷机构在发放抵押贷款方面更大的灵活性。该法案加上联储对法律的解释，允许商业银行将业务扩大到投资银行的承销业务，只要这些业务的比重不大，并且是发生在银行控股公司的附属公司内。

《1989年金融机构改革复兴与实施法案》（Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989）的主要内容是：在美国财政部下设储蓄机构监管局（Office of Thrifts Supervision），由该机构代替联邦住宅贷款银行委员会负责储贷机构的监管；设立重组信托公司（Resolution Trust Corporation）解决破产倒闭银行机构的问题；将储蓄机构的存款保险移交给联邦存款保险公司，将银行和储贷机构的保险基金准备比例提高到受保险存款的1.25%；允许银行控股公司收购储贷机构；建立统一的资本/资产标准；允许达到银行标准的储贷机构转变为商业银行。该法案生效后，储贷机构大量合并，整个行业萎缩。

《1991年联邦存款保险公司改进法案》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991）旨在限制、监督和解决银行业问题中的监管自由裁量权。法案规定，联邦存款保险公司有权对资本金比率低于一定水平的银行和储贷机构采取及时的纠正行动；从1993年起实施新的基于风险的存款保险费率制度，设立新的存款保险费用标准，对高风险贷款银行收取比安全经营银行更高的存款保险费；禁止资本金不足的机构使用经纪存款；限制使用“大而不倒”（Too big to fail）的原则。

在银行业与储贷机构危机解决后，美国银行业监管当局与立法者反思危机的教训，通过新的立法适应市场新形势，促进银行业发展。一是充分理解放贷地域集中所带来的风险，开始努力消除全面跨州银行业务中剩余的法律障碍，通过了《1994年州际银行与分支效率法案》。该法案的主要内容是：一家银行控股公司可以收购任何一个州的银行，只要它满足联储规定的资本充足率和《社区再投资法案》的有关要求；从1997年6月1日起，只要州法律允许，银行控股公司可以自由跨州经营，设立分支机构，可以与另一州的银行合并。之前已经有不少州采取措施使银行能够利用银行控股公司规避经营地域限制。该法案的通过则使银行能够更有效率地进行贷款组合分散化。二是适应美国金融业发展的趋势，在金融业实践的推动下进一步放松商业银行业务范围的管制，通过了《1999年金融服务现代化法案》（Financial Service Modernization Act of 1999）。该法案从法律上确立了金融控股公司可以通过子公司同时从事全面或部分商业银行、投资银行、证券承销与保险营销等金融或与金融相关的业务的合法性，强化了金融业与工商业的分离程度。该法案打破了《格拉斯-斯蒂格尔法案》关于商业银行与投资银行分业经营分业监管的规定，开辟了美国银行业发展的新时代。