银行业不稳定性的日益凸显

自20世纪30年代的银行业改革后，在联邦层面有三个机构分担美国商业银行的监管责任。货币监理署自1863年以来一直负责管制国民银行，联邦储备体系建立后负责管制联邦牌照和州牌照的成员银行，联邦存款保险公司成立后监督所有的投保商业银行特别是州牌照非联储体系成员银行。由于1967年后大银行都已经转变为银行控股公司的子公司，这些银行子公司持有美国银行业资产的绝大部分，独自监管银行控股公司的联储已经成为最重要的联邦银行监管机构。除了上述三个机构，司法部的反垄断司在1960年后开始干预银行合并事务，证券交易委员会自1974年开始制订上市银行的信息披露标准。联储主席亚瑟·伯恩斯（Arthur Burns）在1974年曾指出，银行管制过于繁杂，会引起管制当局之间微妙的竞争，有时放松约束有时又延迟纠正行动。根据国会的意见于1979年成立的联邦金融机构检查理事会（Federal Financial Institution Examination Council）进行监管协调，它由上述三个联邦银行监管机构与储蓄机构监管署（Office of Thrift Supervision）以及全国信用社管理局（National Credit Union Administration）的代表组成，任务是协调金融机构监督与检查中的一致性。虽然联邦银行管制有重叠与繁杂之嫌，但每个重新组织联邦监管机构的建议都遭到银行家的反对。美国银行家协会（American Bankers Association）认为将三个联邦机构重组为一个“超级机构”代表着美国金融历史上从未有过的金融权力集中与中心化，担心单一的监管机构可能限制银行业准入并限制金融活动的范围。各州也担心其银行监管职能和二元银行体系会结束。

战后相当长时期里美国银行业都保持着比较好的稳定性。1945～1972年平均每年仅有不到4家银行倒闭，20世纪60年代倒闭的43家银行共有存款不到3亿美元，1962年没有一家银行倒闭，这是自1934年联邦存款保险公司成立以来的第一次。最高法院在1962年指出：联邦银行监管体系是政府管制结构中最成功的体系，银行倒闭已经基本从美国经济中消失。

1973年11月开始的经济衰退使美国经济陷入近10年的困境，增长停滞而且伴随有两位数的通货膨胀，利率急剧波动。1973～1980年银行倒闭的数量略有增加，但是与银行业实行新政以来倒闭银行都是小银行的情况不同，这几年里有多家大银行倒闭或在联邦存款保险公司的救助下才免于倒闭。1973年10月圣迭哥合众国国民银行（United States National Bank of San Diego）由于总裁的舞弊而被迫关闭，共存款额达到10亿美元，资产13亿美元，是之前倒闭的最大银行的资产的14倍。在联邦存款保险公司的金融支持下，克罗克尔国民银行（Crocker National）收购了这家银行，存款人的存款没有分毫损失。(www.xing528.com)

富兰克林国民银行于1926年成立，在战后的前20年里成为长岛杰出的商业银行。这家银行长期奉行自由的放贷政策，其1959年的年报曾吹嘘，其多数贷款都是纽约市其他银行不会发放的贷款。搬进纽约市后富兰克林国民银行大量向质量较差的借款人发放贷款，而且利率相对于所涉及的风险又太低。1973年末其贷款余额的6%都属于可疑类贷款，货币监理署要求它核销1200万美元的贷款损失。1970年后的收益下滑促使富兰克林国民银行管理层追求快速盈利，它的投资尤其是市政债务类投资平均期限都比较长，5年后到期的债券的比例由1972年12月的58%提高到1974年5月的82%。到1974年5月这些投资市场价值的下降相当于其总资本金的44%。1972年12月～1973年11月富兰克林国民银行的总资产增长了29%，而活期和储蓄存款则下降了5.5%，而且其负债的一半是由波动性大的联邦基金、CDs、欧洲美元等构成。1974年4月富兰克林国民银行报告第一季度的每股收益为2美分，而上年是68美分。5月14日，富兰克林国民银行宣布外汇交易损失达到1400万美元。问题暴露出来后，私人部门不愿意向它提供资金，大额CDs到期时不能续期。其有管理负债和伦敦分行的存款在3月3日有22.4亿美元，到6月28日这些资金已经撤走了12.3亿美元，它就从纽约联邦储备银行借款，10月2日借款最高达到17.7亿美元。联储发放前所未有规模的贴现贷款是为了避免由于这家银行突然失败造成国内外信心的严重恶化。到10月8日，这家银行的资金流出达到28亿美元。当日货币监理署宣布富兰克林国民银行失去清偿力，第二天早上其所有的营业机构都被6家欧洲大银行拥有的欧美银行信托公司（European-American Bank and Trust Company）接管，全额偿还了所有的外国和本国存款。富兰克林国民银行的终结是到当时为止美国历史上规模最大的银行倒闭。