银行货币改革｜欧美金融史｜罗斯福宣布全国银行歇业3天

1933年3月6日罗斯福宣布全国银行歇业3天，银行停止兑付存款和兑现黄金。3月9日国会通过了《紧急银行法案》（Emergency Banking Act），授权总统决定银行的关门、重组和再开业以及征用私人拥有的金币、金块和黄金凭证，授权财政部长调查所有银行的情况，有偿付能力的尽快复业，对缺乏偿付能力的进行重组。3月12日罗斯福发表第一次“炉边谈话”，向全国解释他的行动，他告诉公众需要恢复对银行的信任，保证银行只有安全了才开业。当时有6000万人通过收音机聆听了他的讲话。财政部检查了约17300家银行，近12000家获准从1933年3月13开始恢复营业。大约5400家要在3月份继续关门歇业，其中约3300家过一段时间后可以恢复营业，约2100家要进行清算。在银行业暂时稳定后，罗斯福政府推动国会通过了多项银行货币改革的法案，对银行业进行重大的改革。

（一）《1933年银行法》

1933年6月15日美国国会通过《1933年银行法》（Banking Act of 1933）。该法案由阿拉巴马州众议员斯蒂格尔（Henry B. Steagall）与弗吉尼亚州参议员格拉斯（Carter Glass）提议，又经常被称为《格拉斯-斯蒂格尔法》。这项法案对美国银行业发展的影响深远，基本内容有以下几点：

第一，建立联邦存款保险公司。法案引入了存款保险计划，以保护客户存款并维持对银行的信心以防止存款出逃。存款保险由一家公共性存款保险公司即联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）管理，联邦存款保险公司的资本金为1.5亿美元，股本结构分为A级股份和B级股份，A级由成员和非成员银行持有，B级由联邦储备银行持有。联邦存款保险公司对联邦储备体系成员银行收取存款金额0.5%的保险费，为一定金额的存款账户提供100%的保险，保额最初是2500美元，1935年时提高到5000美元，以后逐步提高，而超出上限的部分实行部分保险。所有的国民银行和加入联邦储备体系的州银行都必须参保，其他的银行可以自愿选择。一些银行家对存款保险计划持反对的态度，理由是它支持了虚弱的银行而不利于国民经济，而且会导致银行放弃应有的谨慎而从事高风险业务。从实际的发展看，联邦存款保险公司有更多的资源和信誉，联邦政府担保足以制止对金融体系施加巨大压力的银行挤兑，这使最容易出现恐慌性提存的小银行客户有了安全保障，等于是给予了银行根本性的保证。联邦存款保险公司创立后，美国银行倒闭的数量大幅度减少。

第二，加强了联邦储备体系的权力。其一，法案准予联储收回对商业银行的放款，如果该银行对于联储委员会针对提高保证金贷款的警告置若罔闻。这是国会为防范花旗银行总裁密切尔1929年时的狂妄举动重演所采取的措施。其二，禁止银行对活期存款支付利息，定期存款的利率由联储确定。其三，创立了联邦公开市场委员会（Federal Open Market Committee），该委员会由7名联储委员会成员与5位联邦储备银行行长组成，委员会每年要在华盛顿至少召开4次会议。法案禁止联邦储备银行进行公开市场操作，由联邦公开市场委员会通过买卖政府债券控制货币供给，实现了货币政策权的集中，从而防范1929年股灾之前和期间因联储委员会与纽约联邦储备银行之间意见分歧而产生的货币政策失效重演。

第三，商业银行与投资银行业务分离。法案禁止商业银行从事“股票、债券、信用债券、票据或其他证券的发行、承销、公开发售或分销，不论是批发、零售还是辛迪加参与”，禁止银行附属机构“原则上从事”（principally engaged）证券承销和批发交易活动。该法案没有界定“原则上从事”的含义，这个漏洞为50年后银行重新进入证券业务提供了便利。法案并没有禁止银行充当州政府债券的承销商，而且银行可继续从事美国政府债券批发交易，也允许银行为其客户买卖投资证券。历史学家对于国会为什么要通过这项禁令长期没有明确的结论。一项对1865～1936年倒闭的2955家银行的研究显示，证券业务甚至不在其失败的前7大原因之列。一名联储官员在“格拉斯-斯蒂格尔”听证会上作证说，虽然一些银行附属机构有舞弊行为，但联储委员会并不提倡禁止银行拥有证券附属机构。而格拉斯认为，联邦储备体系已经被改造成了一个“投资银行业务系统”，而联储的目的是创立一个摆脱投机的商业银行体系。他担心联储体系成员银行会进行投机性操作，当其准备金受到损失时拿合格的票据进行再贴现，并使用新得资金进行更多的投机。也有人认为，该立法的真实原因可能是，国会极为反感花旗银行总裁密切尔在股灾之前公然藐视联储委员会遏制通知贷款的努力，而他的的行为肯定是要让其银行的证券附属机构国民城市公司得益。

《1933年银行法》生效后，商业银行业务就从制度上与投资银行业务分离了，一直既接受存款又交易证券的私人银行中有2/3决定成为商业银行，将其证券业务移交给与其一直保持紧密关系的公司。1934年J.P.摩根公司成为一家独立的商业银行，将其投资银行业务剥离到一个新机构摩根斯坦利公司（Morgan Stanley & Co.）。新机构摩根斯坦利公司是由J.P.摩根的3位合伙人与摩根德雷克塞尔公司（Morgan, Drexel & Co.）的两个合伙人成立的股份制投资银行。摩根斯坦利公司中J.P.摩根的三个合伙人包括J.P.摩根的孙子亨利·摩根（Henry S. Morgan），他们持有新公司大量的股份，保证他们在摩根斯坦利中有决定性的影响，其余的高管、董事和股东也多来自J.P.摩根公司和担保信托公司。因此，虽然说在摩根帝国内商业银行和投资银行是独立的实体，但其业务联系仍然非常紧密，两家机构的管理决策经常要通过联席董事来协调。《格拉斯-斯蒂格尔法》生效后，银行家信托的证券子公司（Bankers Company）被清算，担保信托公司的投资银行附属机构也被清算。公司解体时有员工约500人，其中许多都投奔了爱德华史密斯公司（Edward B. Smith & Co.），这个公司后来成为史密斯巴尼公司（Smith Barney & Co.）；其高管多投奔到了其他投资银行，如皮博迪、摩根斯坦利等等。花旗银行在1934年清算了国民城市公司以服从《格拉斯-斯蒂格尔法》的要求，该附属机构由于股市崩溃已经元气大伤，其资本金从1929年的1.3亿美元下降到1932年的大约2100万美元。当时美国最大的银行大通银行也清算了自己的证券附属机构大通证券公司，约1000名员工被解雇，其中不少人进入从波士顿第一国民银行（First National Bank of Boston）独立出来的原证券附属机构第一波士顿公司（First Boston Corporation）。

大型银行一直是短期贷款市场重要的参与者，其相当大部分业务是将同业存款和其他存款以通知贷款的形式提供给券商。新银行法禁止对活期存款支付利息大大降低了这些银行吸引同业存款的能力，也降低了通知贷款市场的重要性，而联邦基金市场逐渐在货币市场中处于主导地位。新银行法也使商业银行得到保护，免于受到“过度”竞争，并得到联邦存款保险公司的保险。银行业新政实施后，银行倒闭的数量减少，损失程度也大大低于1929～1933年。当然，严格管制在使银行体系安全性提高的同时也有一些不利的效应，如银行服务的类型减少、竞争受到抑制等，但当时将政策重点放在稳定与安全性上是必需的。曾有美国金融历史研究者指出，《格拉斯-斯蒂格尔法》是理想主义的而非实用主义的，不能简单地看作是矫正舞弊和金融投机或解决商业银行业务与投资银行业务之间冲突的方案，它的根源在于美国人本能的对金融力量集中的不信任或对权力的不信任。

（二）《1935年银行法》与其他法案(www.xing528.com)

新政中银行业改革的另一个重大措施是《1935年银行法》，也称“爱克尔斯法”（Eccles Act）。其重点是加强联邦储备委员会的权力，主要内容包括以下几个方面：其一，用联邦储备体系行长委员会（Board of Governors of the Federal Reserve System）取代联邦储备委员会，主席和副主席具有管理该委员会的权威，财政部长和货币监理官不再出任联储委员会委员，这是提高联储自主性的一个重要步骤。其二，加强联储委员会对国民银行的权威，但准备金要求更加灵活，准备金比率根据银行所在区域而定。其三，允许国民银行发放10年期房地产抵押贷款。

《1934年全国住房法案》（National Housing Act of 1934）创立了联邦住房管理局（Federal Housing Administration，FHA）与联邦储贷机构保险公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation，FSLIC）。联邦住房管理局对抵押贷款进行全额担保，保护抵押贷款的放贷者，并可以发行由联邦政府担保的债券。联邦储贷机构保险公司保护储贷机构的小存款人，受保险存款的最高额为5000美元。联邦牌照的储贷机构必须是联邦储贷机构保险公司的成员，州牌照机构可以选择加入。复兴金融公司在1938年出资成立了联邦国民抵押贷款协会（Federal National Mortgage Association，Fannie Mae），目的是建立抵押贷款市场，使金融机构能够出售由联邦住房管理局担保的抵押贷款。

（三）货币改革

罗斯福就职时，除了面临银行体系的全面瘫痪以外，还面临着整个经济崩溃的危险。当时的商品批发价格指数水平仅为1926年的60%，农产品批发价格指数只有1926年的41%，也使得在以前价格水平较高时签约的公私债务负担异常沉重。为提高国内商品价格，减轻公私债务负担，罗斯福总统决意要放弃金本位制。

罗斯福就任总统后运用相关法案所赋予的权力禁止黄金输出，1933年国会又授权总统阻止黄金囤积，罗斯福就将黄金存货国有化并禁止美国人持有金块或金币，个人可以保持最多价值100美元的金币或黄金凭证以及黄金制品，个人向政府上缴黄金每盎司可以得到20.60美元纸币。联邦政府从1933年10月开始购买黄金，由获得执照的私营公司代理，金牙、金首饰等等都在收购范围内。政府从美国民众那里收进了大约500万盎司的黄金，直到1974年12月31日美国公民才又被允许合法地拥有黄金，这使美国积累了巨额的黄金。国会在1933年通过了一个联合决议，宣布私人和政府合同中的黄金条款对于公共政策是无效的。国会的决议也受到最高法院的支持，在佩里诉美国（Perry v. United States）案中，最高法院判决政府可以拒绝用黄金赎回自由债券。

罗斯福政府另一个控制货币的措施是将美元贬值。1933年10月22日罗斯福宣布通过操纵黄金价格使美元贬值的决定。在一次炉边谈话中，总统声明复兴金融公司将全部收购在美国开采的黄金。1933年10月24日总统宣布联邦政府将固定黄金价格，复兴金融公司将在这个水平上购买黄金。罗斯福认为，通过提高黄金的成本，也可以使其他商品的价格提高。

1934年1月30日国会通过《1934年黄金储备法案》（Gold Reserve Act of 1934），正式废除了《1900年金本位法》（Gold Standard Act of 1900）。法案规定美元不能兑现黄金，除非由联邦政府授权，仅财政部可以买卖黄金。罗斯福总统决定停止黄金价格调整，并将黄金价格固定在每盎司35美元。到那时，通过政府的黄金收购计划以及总统的价格确定，美元贬值大约40%。新的黄金政策也使联邦政府的黄金存量由1934年的约82亿美元大幅度增加到1941年的超过220亿美元。

《1934年黄金储备法案》联邦政府收集了私人个人所持有的全部黄金和金币后，财政部就开始寻找地方储存这些财富。这个地方要距离国家中心比较近，一旦受到入侵时便于保护，金库还要位于一个军事基地以更有安全保障。肯塔基州的诺克斯堡（Fort Knox）满足这两个条件，1936年联邦政府花费56万美元在那里建设了合众国黄金存托处（United States Gold Depository）。第一批黄金于1937年用了40列火车共计200个车厢运到这里。