联邦储备体系的诞生及其意义

在对历次金融危机的认识与治理问题上，总统与国会之间存在不同的看法。西奥多·罗斯福总统反对大企业与寡头，倾向于对证券市场进行管制。他在1908年曾专门致信国会要求对股票市场管制，寻求能制止各种形式证券和商品投机的立法。总统告知国会，需要对证券发行进行全面的控制，需要创立一个联邦委员会来管制证券市场，还建议证券经营机构必须由联邦发执照。国会则认为无弹性的货币供给是1907年恐慌的主因，并通过了《1908年奥德里奇-弗里兰法案》（Aldrich-Vreeland Act of 1908），以在紧急情况下提供一种替代性货币发行，试图通过允许银行发行紧急凭证而无须等待银行清算所的行动来缓解通货短缺。根据该法案成立了全国通货协会（National Currency Associations），允许银行以商业票据存托和政府债券为担保发行信用券提供紧急流动性。

国会沿循自己的思路，在1908年成立了货币委员会（Monetary Commission）来深入探究1907年恐慌的原因，并提出在未来防范类似事件发生的措施，罗德岛州参议员尼尔森·奥德利奇（Nelson Aldrich）担任主席。委员会进行了近4年的广泛调查，提交了约50卷的报告和调查材料。货币委员会的结论是：需要中央银行当局在脆弱时期提供流动性。委员会的报告指出：1907年恐慌的责任在于我们的通货体系，没有发现其他充分的原因；我们通过现代银行信用体系进行商务活动，但是我们没有能够为这台机器补充随时可将银行信用转变为现金的手段。

1912年，参议员奥德利奇向国会提交了在美国创立中央银行的议案。表面上该议案是货币委员会研究的结果，实际上议案是在乔治亚州杰基尔岛的一个绅士俱乐部中秘密起草的。这个俱乐部是由约翰·D.洛克菲勒、J.P.摩根、大亨范德比尔特（William K. Vanderbilt）等人成立的。奥德利奇一伙人装扮成富有的猎鸭者乘私人列车来到这里秘密起草成立中央银行的议案，其成员包括库恩罗布公司的合伙人保罗·华宝（Paul M. Warburg）、银行家信托的创立者与J.P.摩根公司的合伙人亨德利·戴维森（Hendry Davison）、花旗银行的一名高管弗兰克·范德里普（Frank A. Vanderlip）、银行家信托的副总裁本杰明·斯特朗（Benjamin Strong）以及助理财政部长。华宝一直在研究中央银行的概念，并担当货币委员会的顾问。这些人经过讨论研究得出结论：需要中央银行体系在危机时向私营银行提供流动性。他们回避由政府控制的中央银行，而选择一个更为分散化的体系，由他们自己这样的银行家控制。

产生于杰基尔岛会议的奥德利奇议案提议成立“美国储备协会”（Reserve Association of the United States），由政府给予许可，充当政府的财政代理，持有政府存款，并进行外汇操作。拟议的储备协会要成为银行家的银行，确定贴现率并发行由黄金储备和商业票据担保的钞票。拟议的储备协会还可以对商业票据再贴现、购买银行家对成员银行的承兑，并在维持货币市场流动性方面充当中央银行当局。由于银行家对控制权的担心，该议案提出在美国主要大城市设立地区银行，每个地区银行由位于那个地区的私营银行拥有和控制。

由于该草案所拟议体系的控制权掌握在私营银行手里，草案提交到国会后遭到强烈反对。由于奥德利奇与洛克菲勒家族的关系紧密，他对议案的支持又引起了更激烈的反对。议案的反对者中有当时美国著名的社会活动家布莱恩和前总统西奥多·罗斯福。当时的总统威尔逊处于两难的境地：作为一个改革主义者，他深信大企业是一种危险，要坚持这种立场他就不能支持这个似乎有利于大企业的议案；另一方面，1907年的恐慌与货币委员会的研究表明成立中央银行是非常急迫而不能忽视的问题。威尔逊几乎没有选择而只能选择支持创立一家中央银行。此外，威尔逊也不赞同过多的政府管制。为了绥靖议案的支持者又满足自己的改革雄心，他支持一个妥协性立法，创立一个政府与私人控制混合的中央银行体系。后来出任财政部长并当选为参议员的弗吉尼亚州众议员卡特·格拉斯（Carter Glass）负责安排议案在众议院通过。格拉斯也是寡头垄断与政府干预的反对者，即使在1907年恐慌后也不想要中央银行，但是他认识到银行体系的失败已经威胁到了国家的经济，必须采取一些行动。格拉斯的议案对奥德利奇的议案作了一定的修正，提出创立一个位于华盛顿由7名成员组成的联邦储备委员会（Federal Reserve Board），保留原议案在大城市建立多个联邦储备银行的概念，提出12个大区各建立一家由私营银行所有的联邦储备银行，充当银行的银行，但不与私人个人进行银行业务。布莱恩和当时的财政部长对格拉斯议案也不赞同，他们要求联储委员会要由政府任命的人控制而不是由银行控制，格拉斯在议案中加上了这个要求。(www.xing528.com)

1913年美国国会通过《联邦储备法案》（Act of the Federal Reserve），建立由联邦储备委员会（Federal Reserve Board）与12家联邦储备银行（Federal Reserve Banks）构成的联邦储备体系（Federal Reserve System），行使中央银行职能，美国的中央银行正式诞生。联邦储备委员会由7位成员组成，设在华盛顿，负责与12家储备银行协商制订总体政策。财政部长和货币监理署长是当然成员，其余的都由总统任命。《联邦储备法案》将全国划分成12个大区，每个大区有一家联邦储备银行，位于该大区的主要城市。所有的国民银行都要加入联邦储备体系，州银行可以经联储委员会批准成为成员而无须放弃其州牌照。联邦储备银行的资本金由所在大区的银行认购，联邦储备银行的多数董事会成员由当地成员银行选出。

联邦储备体系中12家联邦储备银行的地理分布，反映了美国当时的社会经济发展以及人口密度情况：东海岸有5家（波士顿、纽约、费城、里士满和亚特兰大），中西部有6家（克里夫兰、芝加哥、明尼波利斯、圣路易斯、堪萨斯和达拉斯），西部只有一家（旧金山）。比较特殊的是密苏里州有两家联邦储备银行（圣路易斯和堪萨斯），这是为了获得该州参议员对这项法律投赞成票而作出的妥协。

在确定联邦储备体系的基本框架之外，《联邦储备法案》重点解决了以下五个问题。第一，规定联邦储备银行可以持有政府存款。第二，解决脆弱时期缺少流动性问题，规定银行在恐慌时期可以合格担保物为抵押从联邦储备银行获得现金，使联邦储备银行能够随时根据需要向银行体系中注入流动性。合格担保物包括银行承兑、汇票、短期市政债券以及其他的项目如金币、金块。第三，创立一种“有弹性的通货”（elastic currency），即取消国民银行发行银行券的权力，由联邦储备银行以商业票据和存款为担保发行联邦储备券（federal reserve notes）。联邦储备券的40% 要以黄金来支持，持有者可以在需要时在财政部兑现黄金，或在任一家联邦储备银行兑现黄金或法偿货币，而不论该银行券是由哪家联邦储备银行发行的。第四，采用了“公开市场操作”（open market operation）的概念，联邦储备银行可以买入和卖出政府证券以及合格私人债务证券以影响货币发行，这为通货提供了进一步的弹性并建立了比存款、信贷更为有效的资金供给。第五，各联邦储备银行成为清算所与收集支票的代理，解决主要货币市场中心以外区域没有银行间支票清算和收集系统所造成的清算烦琐费时问题。