1861年4月美国内战爆发后，北方联邦的军费负担日益沉重，1861年联邦政府每天需要支出100万美元，之后更是大幅度提高，有时一天需要支出近400万美元。除了通过税收获得少部分资金，联邦政府要靠不断借款支持战争，联邦政府的债务最高达到28亿美元。内战开始后令联邦政府财政规划实施不畅的一个重大问题是没有全国性通货，当时大约有7000种不同银行发行的各种面额的银行券在流通，还有大约4000种伪造钞票，即使好钞票的价值也不稳定。各州对待其他州的银行券就像是对待外国钞票一样互不接受，或者是以很大的折扣接受。当时还有一些投机者在很偏远的地方成立银行，然后又在距离银行很远的地方流通钞票使这些钞票无法兑付铸币。北方急需全国性通货制止银行券发行中的各种不良行径并取代令人眼花缭乱的银行券，更需要一种具有法偿力（legal tender）的通货便利政府债券销售为战争提供资金。联邦政府希望这种通货能够作为商品、劳务和债务的支付手段被接受，也希望有了法偿货币后能减少铸币的需求，提高政府债券对货币市场的吸引力。
1861年12月财政部长蔡斯（Salmon P. Chase）向国会提出创立“全国性通货”（national currency）的议案。第二年2月25日国会通过了《法偿法案》（Legal Tender Act）。该法案授权财政部发行1.5亿美元的合众国财政票据（treasury notes），并宣布该财政票据为法偿货币，可用于各种目的的支付，但不能兑换金银币，不能用于支付关税和政府债券利息。1862年7月和1863年3月国会又分别准予发行总值为1.5亿美元的该票据。由于该钞票的背面是绿颜色的，所以经常就被称为“绿背纸”（greenbacks）。这是美国联邦政府发行的第一种纸币，是完全基于国家信用发行流通、行使货币职能的信用货币（fiat money）。这些绿背纸很快就被商业界所接受，可以按平价支付，也可以按平价转换为需要用铸币支付、利率不低于5%的国债。全国性通货的诞生对内战的结果具有重大的影响，提供了充分动员、利用全国财富的手段，使战争走向有利于北方。(www.xing528.com)
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