银行恐慌与管制：欧美金融发展历程

（一）1819年恐慌

第二合众国银行成立时美国已经有6800万美元的州银行券在流通，虽然1817年的协议恢复了州银行的铸币兑付，但第二合众国银行的分行也效仿州银行大量发行纸币，尤其是在南部和西部。由于合众国银行与财政部允许州银行的钞票被当作铸币使用，合众国银行就积累这些钞票而没有将其返回州银行兑付铸币，实际是在扩张钞票发行而不是努力放慢经济，泡沫在持续放大。

同时，州银行在房地产、收费公路和农场改造项目中大量投资，政府也向土地投机者开放西北部和西南部的土地，鼓励在宽松信贷条件基础上的土地投机。1817年和1818年，合众国银行不仅无力制止银行信贷膨胀，而且推波助澜。到1818年8月，合众国银行终于认识到钞票扩张的危险，决定实施钞票收缩政策，要求州银行大量赎回钞票。因此造成了流通中铸币紧缺，许多地区的银行停止兑付铸币，银行信贷急剧紧缩，引发了1819年恐慌。美国300万人口中的1/3都受到了直接冲击，如费城30个行业中的就业人数从1816年的9672人减少到1819年的2137人，减少78%。货币紧缩持续到1820年，流通中的银行券从1816年的6800万美元减少到1820年1月的4500万美元，导致房地产、大宗出口商品的价格急剧下降，1820年的面粉价格达到独立战争以来的最低点，粮食几乎都不值得收割，甚至出现了实物经济的回潮。

（二）1837年恐慌

1837年恐慌是美国内战前最严重的一次恐慌。1825年里尔运河完工，巴尔第摩到俄亥厄的铁路1828年开通，蒸汽船也开始在密西西比河上航行。交通领域的技术进步大幅度降低了运输成本，推动各种制造业成长。由于欧洲的棉花需求大幅度增加，棉花行业的投机活动活跃，商人们四处借钱买地种植棉花幻想着快速暴富。西部各州政府大举借款进行雄心勃勃的交通改善计划，土地投机者借款从事土地投机，公共土地的出售量由1834年的400万英亩增至1836年的2000万英亩。合众国银行与州银行也大量发放贷款，银行券流通量从1829年的4800万美元增至1837年的1.5亿美元，为投机热潮提供了信贷支持。

安德鲁·杰克逊信奉金银通货反对纸币，他在1836年7月命令财政部长发布《铸币通告》（Specie Circular），规定自1836年8月15日起只允许使用金银铸币购买联邦公共土地以约束土地投机。随着法令实施后对铸币的需求增加，银行券持有者向银行挤兑铸币，使私营银行发行的银行券和信贷急剧减少，出现货币信贷紧缩。1837年3月，由于新奥尔良棉花价格崩溃，美国最大的棉花交易商（Yeatman Woods and Co.）倒闭，新奥尔良的一位大棉商也失去清偿力。随后，纽约的一家经纪商号（J.L. & I. Joseph Co.）倒闭，引发了1837年恐慌。这些事件之后，数百家企业倒闭，有一些是支柱性的、规模比较大的企业。纽约的房地产价值缩水超过4000万美元，3～4月纽约有158家商号倒闭，到5月份，纽约州和新英格兰的一些银行暂停铸币支付。1838年初，商业开始复苏，一些银行恢复了铸币支付与信贷业务；但1839年又出现了第二轮恐慌，并出现一直持续到1843年的经济衰退。

（三）1857年恐慌

1843年后美国经济逐步复苏，进入19世纪50年代后出现了一段时期的繁荣。到1857年，美国的出口增长放慢而且铁路收益下降，伦敦的利率提高又减少了对美国证券的需求，资金供给出现一定困难。一艘载有大量黄金的轮船沉没又造成市场的担心，1857年8月24日俄亥厄人寿保险信托公司（Ohio Life Insurance and Trust Company）倒闭引发了恐慌。这家公司实际是一家银行，通过设在纽约的分支经营其多数业务。它进行大量的铁路证券投机，也向股票市场投机者发放贷款，最终出现总计超过500万美元的损失。它出人意料的倒闭引发了全国性的恐慌，恐慌在当年10月13日达到高潮，银行暂停铸币支付，贷款被银行收回，形势进一步恶化。除了化学银行（Chemical Bank）和信托公司（Trust Company），纽约的银行都暂停了铸币支付，纽约证券交易所的若干个会员失去清偿力。许多西部的银行也暂停了铸币支付，肯塔基州的银行由于其银行券由距离很远的分行发行，经纪人找不到银行兑付铸币。之后，银行倒闭的数量越来越多，财政部试图通过向银行提供铸币给予帮助，但这种努力并不足以抵挡住恐慌浪潮。这次恐慌中，纽约市有900家公司倒闭，负债超过1.2亿美元，大量雇员失业，甚至发生了骚乱而不得不出动国民警卫队维持秩序。全国有超过5000家的企业倒闭，受危机打击的人中有后来成为美国总统的格兰特（U.S. Grant），恐慌中他几乎破产，不得不典当金表为家人买圣诞礼物。(www.xing528.com)

危机过后，美国不少有识之士探究恐慌的原因，许多人将恐慌归咎于贪婪和其他因素。如布坎南（James Buchanan）称，1857年的恐慌就是由于过度而且有问题的纸质通货体系与银行信贷体系刺激了人们进行疯狂的股票投机与赌博。也有人认为纽约证券交易所是罪魁祸首。恐慌中银行暂停铸币支付表明，银行体系中的缺陷是系统性的。纽约清算所提出了改革建议，包括提高银行的准备金并要求对活期存款不支付利息。

（四）银行业管制

针对历次恐慌中暴露出的一些银行滥发钞票、铸币准备不足的问题，不少州加强银行的准备金管制。为了进一步保护银行券持有者的利益，康涅蒂格州在1831年通过法令，规定银行破产时钞票持有者具有优先于债权人的求偿权。有的州对银行的负债量也作出了要求，负债量不能超过银行资本金的一定比例，这可以使银行有充足的存款准备并有助于防止银行券过度发行。弗吉尼亚州在1837年开始采取这种措施，1837年恐慌后若干个州也要求具体的铸币储备量，乔治亚州要求随时可用的铸币至少要相当于银行所发行钞票余额的25%，还进一步将负债程度限制到股本金的3倍。俄亥厄州在1839年通过法令，要求银行有相当于钞票余额1/3的铸币准备。缅因州在1846年借鉴英国的银行法案通过了准备金要求法令，超过银行资本金50%的钞票要有相当于其余额1/3的铸币准备，超过银行资本金125%的钞票余额每一美元都要有十足的铸币准备。1837年恐慌后，若干州还通过立法要求银行的股东在银行破产时承担相当于其股份平价两倍的责任。纽约州还对银行的经营施加了若干硬性的规定，要求银行的贷款要以经批准的证券为担保，这些证券包括联邦债券、纽约州债券和其他州债券，1843年后还要求银行的票券必须由州监理官印制以保证发行不超过其准备金限制。

为了增加银行运营状况的透明度，约束银行审慎经营，有的州开始要求银行报告财务状况。曾担任联邦政府财政部长的加勒廷（Albert Gallatin）在1831年时就建议每年要公开银行经营状况，他强调：公开性在多数情形下是最好的制约措施之一，它激励信心、加强信用，并消除不公正的猜疑。纽约州立法当局于1838年要求银行公布关于其经营状况的半年报，5年后又要求公布季度报告。

为了应对银行业日益复杂的问题，有的州成立专门的监督机构，加强管制力度。纽约到19世纪30年代已经成为美国的银行业中心，其银行的数量多、规模大，因而银行管制问题也更为紧迫。纽约在1829年就设立了银行监督机构，1837年恐慌后又创立了更加正式的银行业委员会来监督银行，有权每年四次检查银行的牌照与经营状况。若干其他州也建立了银行委员会对银行进行检查，并给予银行监督者或银行专员对州牌照银行进行监督的权力，州检查官很快就成为州银行监管结构中的一部分。银行检查官主要检查银行是否遵从州的准备金要求，当然还有其他检查内容。这些检查官有时也会被愚弄，比如在密执安州，银行会赶在检查官之前把铸币从一家银行运到另一家银行应付检查。

除了以上监管措施，为了保护银行债权人尤其是银行券持有者的利益，避免银行倒闭的蔓延，纽约州在1829年通过立法建立了类似于当代银行存款保险的“纽约安全基金”（New York Safety Fund）。纽约安全基金要求每个成员银行每年向基金出资，出资额为其资本金的0.5%，所聚集的资金用于支付无清偿力银行的债权人。如果资金由于银行破产被用尽，再由每年相当于资本金0.5%的出资补充，直到基金达到其最初的金额。州监理官指导基金资产的投资，投资收入在扣除支出后都要还给银行。1841年帕米拉银行（Palmyra Bank）由于银行总裁的失职而倒闭，纽约安全基金接到第一笔损失赔偿要求。第二年，由于多家银行破产，需要270万美元弥补这些银行的债务，但基金仅有90万美元，不得不发行新债券来进行赔偿。由于倒闭银行数量增加，而且安全基金法律要求偿还失败银行的全部债务而不只是其钞票，1843年纽约州进行了相关法律的修订，规定基金仅负责偿还违约的银行券。1842年后银行出资不足开始出现，到1848年时安全基金的资金已经被耗尽，1866年基金清算时仅有1万美元的余额。在纽约安全基金运行期间，若干其他的州如俄亥厄、依阿华和弗孟特州也采用了类似的计划，内战期间停止州银行券作为通货后，所有的安全基金都被废除了。