推进单一金融市场建设，促进共同体金融开放

（一）推进区域内金融开放的政策

自《罗马条约》生效到20世纪80年代初的将近30年间，欧共体经济一体化无论在深度上还是在广度上都取得了很大的进展。但是，共同体内的资本流动仍然受到严格的管制，银行、证券交易和保险等金融服务业市场仍然是被人为分割的。1986年《单一欧洲法令》的通过，使欧洲建设内部单一金融市场的目标具有了法律依据和条约约束力。在内部单一市场建设的“四大自由流通”目标中有两项涉及金融业，分别是实现资本的自由流通与实现服务（包括金融服务）的自由流通。实现资本自由流通的主要任务是：在共同体范围内实行银行和保险业务的全面开放，取消各国的外汇管制，实行货币的自由兑换，取消信贷和投资限制，取消开户限制，使居民、企业、公司和金融机构可以在共同体任何一个地方自由开立账户。在实现服务的自由流通方面，欧洲共同体致力于促进构成金融服务业主体的银行、保险服务跨境提供的自由化。为实现资本自由流通与金融服务业的自由化，欧共体在20世纪80年代中后期到90年代初期实施区域内金融开放政策，颁布了一系列指令形式的政策措施，通过指令在各成员国的移植和实施，推动共同体内的资本自由流动与金融机构的单一护照与自由设立。在推进单一金融市场建设的同时，促进了共同体内部的金融开放，极大地推动了各成员国的金融放松管制进程。

1．第二银行指令（89/646/EEC）

对欧盟各国金融业产生最大影响的共同体指令是《关于协调有关从事信贷机构业务的法律、法规和行政规章以及修改77/780欧共体指令的第二项理事会指令》（简称第二银行指令）。第二银行指令于1989年12月通过，1993年1月正式生效。该指令以促进银行和保险业的开放为目标，规定了以母国规章为基础的相互承认原则，即任一成员国的金融机构在本国获得营业执照均可在其他成员国设立机构从事母国批准的金融业务。第二银行指令对于银行业的结构、行为和审慎监管具有极为重要的意义，其主要内容有：

第一，通过采纳单一市场建设白皮书的互相承认和母国管理指南，确立了银行业服务自由提供的条件。互相承认意味着在任何欧洲经济区（EEA）国家获得批准的信贷机构都能够自动地有资格在任何其他欧洲经济区国家开展业务。因此，信贷机构就获得了单一银行执照，能够无需特定国家的事先批准就可以在所有EEA国家跨境设立分支或跨境提供服务。互相承认还延伸到指令所允许的所有服务，即使一个成员国在给本国银行发放执照时界定了比较窄的业务范围，也必须承认其他成员国所颁发的全能业务执照，即要准予这些银行的分支设立其所有经母国监管当局批准的服务提供范围。

第二，确立了全能银行业的框架，允许信贷机构从事全能银行的全部主要业务。第二银行指令的附录列出了信贷机构可提供的服务，内容包括：①存款吸收和其他形式的借款。②贷款。③金融租赁。④货币传送。⑤发行和管理支付手段（信用卡、旅行支票和银行光票）。⑥担保与承诺。⑦为自己或客户的账户进行以下交易：a）货币市场工具；b）外汇；c）金融期货和期权；d）外汇和利率工具；e）证券。⑧参与股份发行以及为这种发行提供相关服务。⑨货币经纪。⑩投资组合管理和顾问。⑪证券保管。⑫征信（credit reference）服务。⑬托管服务。该银行业务范围的框架与互相承认原则共同铺平了欧盟银行业走向综合化全能经营的道路。

第三，确立了母国控制原则。来自某一成员国的银行分行不受东道国当局的监管而受母国的监管。已经向某一信贷机构银行发放了银行执照的成员国当局也负责监管所批准的信贷机构在所有欧洲经济区国家的活动。而东道国则保留与货币政策实施有关的管理权，如准备金要求等。因此，母国当局要对希望在外国设立分支的信贷机构的稳健管理和财务结构负责。

第四，废除了国外分行必须保持最低资本金水平的要求。第二银行指令规定，银行的国外分支保持自有资本金的要求必须废除。这一规定消除了银行跨境进入的重大准入障碍，因为在许多成员国设立分支有比较高的自有资本金要求。但是，第二银行指令第21条第5款的规定不利于外国银行的进入，根据该条款的规定，如果东道国当局认为分支的行为或服务与已经执行的本国规则相悖，东道国当局可以针对外国分支采取措施。

到1993年末，欧盟各成员国都以各种形式将第二银行指令的精神移植到了本国法律之中，在欧盟范围内放松了长期对银行业实施的规模和业务范围的严格管制。

表8-1　欧盟成员国实施第二银行指令及经营保险、证券业务的制度安排

说明：保险业和证券业均是1995年的情况。直接/子公司：保险产品可以在银行直接销售，但承销必须通过子公司进行。子公司/代理：子公司可以承销并作为委托人销售，但银行只能作为代理进行销售。子公司：银行不能直接销售，只能通过子公司销售。无限制：直接进行或通过子公司进行，无防火墙要求。通道限制：除直接进入股票交易所外无限制。股票限制：无限制但不能承担股票发行。债券限制：无限制，但债券市场业务要通过子公司进行。防火墙：直接进行或通过子公司进行，但要求设置防火墙。通道限制、防火墙：除直接进入股票交易所外无限制，但要设置防火墙。
资料来源：Barth, J.R.; Nolle, D.E. and T.N. Rice (1997) “Commercial Banking Structure, Regulation and Performance: An International Comparison” Economics Working Paper 97-6. Comptroller of the Currency.

2．资本流动指令（88/361/EEC）

在共同体内部消除资本自由流动的障碍有助于更有效地配置资源，改善个体储蓄者的投资机会，为公司创造更多的低成本融资机会。此外，资本自由流动也是欧盟完成金融一体化和提高单一市场效率的一个前提。以此为目标，欧洲共同体部长理事会于1988年6月14日开会并于6月24日批准了资本流动指令（88/361/EEC），保证到1990年7月1日实现欧盟内部的资本流动彻底放松管制。西班牙、爱尔兰、希腊和葡萄牙的实施时间可以适当延长。该指令规定了开放的目标是：所有的资本流动限制要废除，特别是任何国家的短期操作和经常账户开放要不受限制。资本流动指令彻底清除了共同体内的资本流动管制，包括那些影响银行账户、金融贷款和短期货币工具的管制，极大地支持了第二银行指令实施的进展。由于该指令的实施，所有与银行业务有关的支付的管制被清除，原则上欧盟成员国的银行能够进行全面的银行业服务贸易。

3．银行业立法的最低程度和谐化

随着银行业开放政策的实施，成员国为提高本国银行业竞争力而进行竞争性放松管制也可能产生过度放松管制，而且在一体化的市场中由于“跨境外部性问题”各成员国间也不能存在重大的银行监管差异。因此，欧洲共同体也出台了若干审慎性监管最低程度和谐化的指令，支持专门的银行指令，使基本的审慎性管制和谐化并规定技术标准（如会计标准），以保证单一市场内所有的银行机构在平等的竞争环境之中进行经营。

根据自有资金指令（89/299/EEC）（92/16/EEC指令对其进行了修正），银行机构的自有资金分为：①核心资本，包括支付的股本或资本金、年度损益产生的准备金；②补充资本，包括次级债务资本金，重新估价和价值调整准备金，以及信贷协会成员的承诺。(www.xing528.com)

清偿力比率指令（89/647/EEC）规定信贷机构的自有资金至少要达到其风险加权资产的8%。补充资本限制为风险加权资产的最多100%，次级债务不超过核心资本的50%。

上述两个指令的资本金要求与1988年的巴塞尔资本金协议基本上是一致的，一个不同之处在于巴塞尔协议针对的是国际性银行，而欧共体指令则针对的是所有的信贷机构，而且要求各成员国当局必须阻止本国未达到清偿力要求的信贷机构到外国设立分支。

根据欧洲共同体通用会计指令制订的信贷机构年度会计指令，欧共体提出了信贷机构公布会计报表的详细要求。在非母国设立的分支公开年度会计文件的指令（89/117/EEC）提出，母机构位于另一成员国的信贷机构分支不必公布其独立的年度业务会计报表，但必须提供其母机构的年度报表，其中也包括了各分支的业务情况。同时允许东道国当局要求外国银行已建立的分支提供额外的信息。

1992年的大额暴露指令（92/121/EEC）将大额暴露定义为对单个客户或集团的暴露超过信贷机构自有资金10%的暴露。该指令规定，对单个客户或集团的暴露不能超过自有资金的25%，如果客户是信贷机构的母公司或子公司则不能超过自有资金的20%。大额暴露总量必须小于自有资金的800%。

对来自第三国的信贷机构，欧盟立法采取了相互性要求。第三国银行在欧盟国家新设机构要在共同体层面进行审批。对第三国要根据两套相互性标准进行评估：①欧共体信贷机构进入第三国市场的通道与共同体给予第三国机构的通道是否对等；②第三国是否给予国民待遇以及本国机构可得到的竞争性机会。如果母机构按照欧共体的会计规则公开会计报表，则非欧盟机构的分支就不需要公布单独的年度会计报告。

4．证券市场开放的指令

1985年采纳的UCITS指令引入了集合投资企业的欧洲单一护照，在一个成员国获得批准的集合投资企业可以根据共同的标准在其他欧盟成员国提供服务。1988年采纳的持股指令（Major Holdings Directive）、1989年采纳的招股说明书指令以及内部人交易指令，与前述的资本流动指令一道，旨在提高欧洲证券市场的一体化程度。1993年采纳的投资服务指令是管制投资服务业的重大步骤，它制定了投资公司的最低批准与经营要求，给予投资公司在欧盟各成员国经营的单一护照，在法律上保证其他成员国在该国可以自由地建立投资公司进行投资或提供各种投资服务，协调投资公司母国与东道国之间的法规冲突。

以上这些政策措施重在以共同的开放政策实现区域内的金融与资本流动开放，消除阻碍国内竞争与外国机构进入本国市场的壁垒，推动成员国金融业放松管制、提高竞争程度。

（二）加快欧洲金融一体化进程的措施

为了建立欧盟统一的金融监管规则，消除金融一体化的规则与监管障碍，加快欧洲金融市场一体化的进程，欧洲委员会于1999年5月提出了推进单一金融市场建设的“金融服务行动计划”（以下简称“FSAP”），并于2000年3月在里斯本欧洲理事会上通过。

欧盟的金融服务行动计划是建设金融服务单一市场的立法性政策框架，其措施共有42项，多数采用的是共同体指令形式，需要转化入各成员国的法律，其他的形式包括委员会通讯和建议。其立法性措施（如规章和指令）的正常程序是：由欧洲委员会提出提案，“共同决策”机构采纳，在其下成员国部长理事会与欧洲议会对每项立法提案进行审议、修改并对最终内容达成协议。规章和指令要在欧盟官方刊物上公布，并在具体日期生效。成员国有一定的时期（通常是18个月）将指令的条款转化到国别法律之中进行实施。在完成金融服务单一市场建设的总体目标中，FSAP有以下具体的目标：

一是建立单一批发性市场。包括使公司厂商能够在整个欧盟范围内以有竞争力的条件筹集资金；为投资者和中介机构提供从单一进入点到达所有市场的通道；使投资服务提供者能够无不必要障碍地跨境提供其服务；为基金经理构建投资组合，建立稳健而充分一体化的审慎框架；创造法制确定性的氛围，使证券交易和结算免于不必要的交易对方风险。

二是建立开放、安全的零售市场。包括为消费者参与单一金融市场提供信息和保护，消除零售金融服务跨境提供中不公正的障碍；为泛欧基础上的电子商务提供法制条件；使消费者无需支付过多费用就能进行跨境小额支付。

三是建立精致的审慎规则与监督。包括使其具有随监管环境变化和行业风险管理实践变化而演进的灵活性。

FSAP措施的范围非常广泛，在批发业务领域涉及证券发行和交易、证券结算、账户、公司重构等。零售业务领域的措施涉及保险、通过养老基金和共同基金进行的储蓄、零售结算、电子货币、洗钱等。修改后的“保险指令”和“投资服务指令”允许与第三国进行信息交流，并更新了人寿和非人寿保险公司的清偿力标准；“保险调解指令”为保险中介和经纪公司的批准、资本化和管制引入了欧盟框架。两项共同基金指令对早期的指令（1985年）做了修正，放开共同基金可投资的类型，对基金管理公司和简化发行说明书的制作进行监管；“养老基金指令”以互相承认母国管制为基础，确立了共同体法中的“审慎人”思路；“电子货币指令”，对电子货币作了定义，确定了管理电子货币机构的资本金与批准要求；“电子商务指令”为包括电子金融服务在内的电子商务在欧盟的自由流动创立了法制框架。

在金融犯罪、金融监管、公司清偿力、跨境储蓄等方面，“第二洗钱指令”扩展了判定犯罪的范围，其中对可疑活动要求强制性的报告，并把受监管的部门扩展到新的职业领域，如律师和会计师；以及新的活动领域，如赌场，并在2004年末提出“第三洗钱指令”的提案。“金融综合服务集团指令”确定了金融综合服务集团（conglomerates）的牵头监管当局如何确定的问题，以保证无空隙的金融监管安排。欧洲委员会在2004年末提出“风险基础的资本金指令”，构成欧盟银行业实施新巴塞尔资本协议的资本金框架。“保险解构指令”保证相互承认原则应用到在欧盟经营的保险公司的解构（wind-up）与重新组织，“银行解构指令”保证银行在欧盟作为单一实体解构和重新组织。为防止个人在欧盟内跨境逃避储蓄收入税，专门提出了“储蓄收入税收指令”，要求成员国就支付给非居民的利息收入交换信息，或在源头征税。

到目前，金融服务行动计划的42项措施已全部被采纳，部分措施已进入在各成员国实施发挥效力阶段，多数处于成员国向本国有关法律移植阶段。以上两个阶段的政策措施，以推进欧洲单一金融市场建设为目标，覆盖欧洲金融业的各个领域，涉及金融业经营的各个方面，直接推动了欧洲金融业的发展与变革。