中外公共档案馆发展研究：法制保障及对策

公共档案馆制度的宏观设计主要是从法律、政策两个维度将公共档案馆的性质内涵、基本精神、社会价值等核心内容确立下来，使公共档案馆的存在具有合法性，使公共档案馆的建设与发展具有制度性保障，使开放、平等的公共档案馆精神理念深入民心。国外公共档案馆的建设经验启示我们，只有通过立法手段创建独立的公共档案馆机构，才能赢得足够的生存与发展空间从而避免制度性的生存危机。对于中国当前各级国家档案馆而言，《中华人民共和国档案法》的颁布，使国家档案馆纳入了各级人民政府的国民经济和社会发展规划，档案基础设施建设、档案信息化建设和档案保护等各项档案事业发展经费有了坚实的保障，制度性的生存危机暂时是不存在的。但是，各级国家档案馆要赢得社会大众的广泛支持和更持久的发展动力，就需要在立法和政策层面为国家档案馆向公共档案馆发展作出合理的制度安排，以保证这一过程的顺利。

从立法层面看，我国目前仅有深圳市政府在2002年4月颁布的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》中涉及了公共档案馆的提法，其他不少地方档案馆在建设新馆之际将其定位为“标志性、文化性、公共性”的公共档案馆^[48]，但并没有体现在地方行政法规等正式文件当中，而最新修订的《中华人民共和国档案法（送审稿）》也未采用公共档案馆的提法。从政策层面看，我国早在1960年由中国国家档案局颁发《县档案馆工作暂行通则》和《省档案馆工作暂行通则》就确定了档案馆“文化事业机构”的目标定位，近年来的《政府工作报告》也将其视为公共文化服务设施的组成部分，2014年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》则体现出国家高层强化国家档案馆公共服务能力建设的明显意图，这些都是利好的公共政策信息。当然，政策的执行力和适应范围毕竟无法和法律相比，将公共档案馆的精神与理念上升到立法高度，是未来公共档案馆制度建设的重要任务。

2017年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过《中华人民共和国公共图书馆法》，对公共图书馆的设立、运行、服务、法律责任等进行了明确规定。根据这一立法，各级人民政府将“根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布”，从而将“建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆网络”。^[49]这是我国公共文化服务体系建设的一项重要成果。相对来说，国家档案馆在公共文化服务体系建设中的地位由于缺乏立法的明确支持而显得颇为尴尬。造成这一现象的原因之一，也许正如周林兴所说：“公共档案馆不仅是一种机构，同时也是一种制度……它代表的是一种社会用以调节信息分配、实现社会信息保障的制度。这一观点或理念，至今尚未被业界所认识，其表现就是至今人们还是主要从机构角度认识和研究公共档案馆工作与现象，而没有从制度视角去追问公共档案馆的本质问题。”^[50]因此，从表象看，公共档案馆是为公众提供档案公共服务，而从制度层面看，则是政府为社会提供公共产品，科学的制度设计才能保障公共档案馆建设的顺利开展^[51]。为此，建议国家在顶层设计时重点关注如下关键问题：

第一，如何防止公共档案馆在公共文化服务中“缺位”与“边缘化”。根据最新颁布的《国务院关于机构设置的通知》（国发［2018］6号）^[52]和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发［2018］7号）^[53]，图书馆、博物馆均属于文化和旅游部，国家档案局与中央档案馆“一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列”。如前所述，国家综合档案馆的文化事业机构属性在国家政策文本有较好的体现，但很难纳入国家及地方公共文化服务体系建设规划，这与档案馆、图书馆、博物馆等分属不同的行政隶属关系有相当大的关系。实际上，国外公共档案馆的行政隶属关系也并不尽相同，有的认为“档案馆是政府内政管理的一部分，从而把它看作是一个普通的行政管理机构”，也有国家认为“档案馆是一个可以从事研究工作的公共场所，从而把它看作是一个教育、文化或环境机构”^[54]。如前所述，如何保持档案馆辅政职能和公共文化职能的平衡一直是关系国外公共档案馆生存与发展的重大问题，兼顾两者职能平衡的档案机构才能可持续地健康发展。加拿大公共档案馆的前身档案分部早期隶属于农业部，由于该部掌管“艺术及制造业”，档案分部继承了加拿大省和新斯科特舍省的档案工作传统，对具有历史研究价值的文献史料给予了极大的关注，为颇具特色的加拿大“总体档案”思想的形成奠定了基础。美国国家档案馆一度隶属于总务署，虽然失去了独立机构的地位，但由于总务署具有管辖政府现行文件的权限，使得美国国家档案馆获得并强化了对联邦政府现行文件的管理权限。这些经验均启示我们，在我国顶层档案制度设计层面，可以在体制、机制允许范围内通过各种创新手段，以制度激励手段激发国家综合档案馆的主动社会服务意识，在馆库选址、资源共享、项目开发等方面积极寻求与公共图书馆、博物馆、文化馆等文化事业机构的深度合作，以扩大档案服务的社会辐射面，既能增强国家档案馆的公共服务能力，又能赢得公共文化服务机构和社会大众的认可，从而逐步改变档案馆在该领域的“缺位”与“边缘化”状态。(www.xing528.com)

第二，如何整合体制内与体制外的档案资源。近年来国内学者针对国家提倡建设“覆盖人民群众的档案资源体系”的思路，提出了比民间档案、私人档案和社会档案资源等概念更具本土特色的概念——“体制外档案资源”，以推动国家档案工作和社会档案工作的有效融合^[55]。体制内档案资源主要是指受我国档案管理体制规范和约束的、由国家控制的档案资源，主要是指各级各类综合档案馆、国家机关、公共事业单位、国有企业档案部门以及集体组织档案部门负责管理的档案。凡在国家体制之外，处于社会分散管理状态的档案资源即体制外档案资源，主要包括三类：一是私营企业、民办非企业单位、公民个体或家庭（家族）形成和所有的档案；二是图书馆、博物馆、文化馆等非档案机构保管的历史档案；三是流失海外的珍贵档案。体制外档案资源立足于国家档案管理体制，从文化发展的角度关注处于自在、分散状态的有价值的档案群体，是一个更加具有包容性和概括力的概念，与体制内档案资源共同构成国家档案资源体系。^[56]由于体制外档案资源能够补充体制内档案资源在微观社会层面的不足，呈现更加生动、细节的社会生活，因此受到国内外档案部门的重视，而中外公共档案资源建设的实践表明，体制外档案资源与体制内档案资源并不是“泾渭分明”的，体制外档案资源一旦进入体制内的公共档案收藏体系，就会转化为体制内档案资源。近年来我国各地档案部门、社会群体纷纷开展并鼓励各种形式的体制外档案资源建设项目，但这些档案活动处于小范围、小规模阶段，且过于分散、互不兼容，建设成效并不明显^[57]。澳大利亚国家档案馆开展的“强制收养历史项目”充分表明将具有重要历史及社会价值的体制外档案资源集中接收进馆，形成体制外档案资源向体制内档案资源的常态化移交处理机制，既能保证国家记忆的完整性，又会提升档案行业与档案学科的社会影响力。

第三，如何鼓励社会力量进入公共档案服务体系。无论是防止公共档案馆在公共文化服务中“缺位”与“边缘化”，还是整合体制内与体制外的档案资源，都需要大量的资源投入，单靠政府力量的支持，没有多元社会力量的介入，很难长期稳定地维系并产生直观的社会价值，也不利于公共档案馆思想与服务理念的养成与深化。事实上，随着社会治理的观念逐渐深入人心，政府不再作为唯一垄断的权力机构，档案管理主体也从单一的档案馆主体发展成由国家、社会组织和个人共同组织档案信息资源的全局式结构。国家可以通过立法、政策等制度设计赋予档案馆、企业和社会组织、个人不同的权力和权限，非政府组织机构推动档案事业发展的力量逐渐显现出来。国内外档案管理实践经验表明，公共档案事业的发展不仅需要依托政府部门施行自上而下的改革创新，在全民共建、全民参与的大环境下，还需要通过公民集体发声，实现自下而上的互动和促进。2014年《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》要求“规范并支持社会力量参与档案事务”，如“推广政府购买服务”，“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务”，“支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金”等^[58]，充分表明国家在档案制度顶层设计方面开始了探索之路，而如何通过相应的制度、机制创新来营造、提升这一氛围，在未来的发展过程中就显得更为重要。