公共档案馆建设政策环境持续

从国家政策文本看，我国国家综合档案馆的“公共性”和文化属性日趋强化。1954年成立国家档案局，1956年3月国务院常务会议通过《关于加强国家档案工作的决定》，要求“国务院各部、各委员会和各直属机构应该在办公厅（室）之下设立和加强档案室，负责管理本机关的档案；……各省、自治区、直辖市人民委员会应该在办公厅下迅速设立档案管理处，负责指导和监督各厅、局和省、自治区、直辖市以下各级国家机关的档案工作”，并明确要求“国家档案局应该全面规划，逐步地在首都和各省区建立中央的和地方的国家档案馆”^[3]。在党和国家的高度重视下，我国迅速建立了从中央到地方一套完整的国家档案馆网络系统，为保存我国档案文化遗产做出了重要贡献。因此，1956年国务院发布的《关于加强国家档案工作的决定》，起到了建设社会主义档案事业的奠基石的作用。这份中国当代档案事业史上的纲领性文件虽然并未对档案馆的性质进行说明，但开篇即说：“国家的全部档案，包括中华人民共和国成立以来各机关、部队、团体、企业和事业单位的档案，中华人民共和国成立以前的革命历史档案和旧政权档案，都是我国社会政治生活中形成的文书材料，都是我们国家的历史财富。”^[4]历史财富的提法，即表明国家已将档案馆保存的档案视为具有历史价值的文化财富，因此，1960年3月，国家档案局同时发布的《县档案馆工作暂行通则》^[5]和《省档案馆工作暂行通则》^[6]均在第一章第二条明确指出档案馆是各级党委和政府直属的“文化事业机构”。

经过30多年的发展而建立起来的单一的国家档案馆结构，已不能完全适应国家对各类档案的安全保管以及开发利用的需要。1992年3月，经国务院批准，国家档案局印发了《全国档案馆设置原则和布局方案》，将全国各级各类档案馆划分为三大类：（1）各级国家档案馆，主要包括综合性档案馆和专门档案馆（如中国照片档案馆等）；（2）部门档案馆（如外交部档案馆、安全部档案馆等）；（3）企业、事业单位档案馆。并规定中国人民解放军系统可根据实际需要由军委主管部门自行确定^[7]。这一方案旨在将国家档案馆网建设成为结构合理、分工明确、关系协调、管理科学、具有安全保管与充分开发档案信息能力和为社会各方面提供优质服务的有机整体。(www.xing528.com)

又经过20多年的发展，现有的档案工作体制存在一些不适应新形势的地方，为此，2014年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发［2014］15号，以下简称《意见》）^[8]，这是1994年以来中共中央办公厅、国务院办公厅印发的第一个关于档案工作的文件。《意见》吸收了新阶段、新环境下全国档案部门的工作新经验，对档案、档案工作、档案工作体制等核心概念的内涵进行了提升和发展，创造了新话语体系，对中国未来的档案事业发展具有极为深远的意义。国内学者认为，“其重要性堪比1956年4月16日国务院发布的《关于加强国家档案工作的决定》”，是指导中国特色社会主义事业发展的纲领性重要文献^[9]。《意见》突出强化了档案和档案工作的地位和作用，进一步完善了档案工作体制，特别是增加了许多涉及人民群众、公共服务理念与实践的新提法，为加强我国国家档案馆的公共性和服务性建设提供了依据和路径。这些新提法主要包括以下四个方面：第一，在档案方面，增加了档案是“人民群众各方面情况的真实记录”“是维护人民群众根本利益的重要依据”的新提法，突出强调了档案与人民群众的紧密关系。第二，在档案工作方面，强调档案工作对“维护人民群众合法权益”的重要意义。第三，多处强调档案部门“公共服务”理念和能力建设，《意见》中“服务”一词出现28处、“公共服务”和“档案信息服务”均出现4处。在档案工作体制方面，要求“各级国家综合档案馆要依法集中接收保管本级党政机关、企事业单位、社会组织的各类档案（包括电子档案，下同）及政府公报等政府公开信息，同时不断扩大档案接收范围，接收本级各单位所属机构的档案，按规定向社会提供利用，切实提高档案公共服务能力”。在创新服务形式方面，要求“各级党委和政府要把提供档案信息服务作为公共服务的一部分，统筹安排档案服务、政府公开信息服务和其他公共服务，努力提供一站式服务，做到便民利民”；在服务对象上，“既为有关部门和单位服务，又为广大人民群众服务，既为城市发展和市民服务，又为新农村建设和农民服务”，特别强调要“积极把涉及民生的各类档案、信息及时整理、鉴定出来，优先提供利用，更好为维护人民群众合法权益提供支持”。第四，《意见》在“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制”的前提下，“规范并支持社会力量参与档案事务”，主要包括推广政府购买服务，规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务，支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金等。这些新提法对各级各类国家档案馆公共服务角色及其社会价值，提出了更为明确的定位和更加严格的要求，为我国各级各类国家档案馆积极探索档案资源整合模式、开展新型公共服务方式提供了强有力的政策支持。