提升行政效率：公共档案馆发展的原始动力

早在20世纪40年代，民国档案学者黄彝仲就曾指出：“档案管理为行政事务中重要之一环，因管理不善而影响行政效率之提高，关系甚大。今后若欲加强行政效率，推动事务，非由健全档案管理一途入手，殊难见其成效。”^[18]古代世界各国建立档案机构的重要目的之一就是为了资政服务。王国档案馆、庄园档案馆、教会档案馆均为设置在特定机构内并为本机构服务的具有依附性、封闭性的档案馆，总体而言，这些档案馆的馆藏量并不大，存放在本机构也便于借阅、查询之用，这些对于本机构的管理来说是有益的。然而，随着时间的积累及政府行政职能的扩大，档案文件的数量也日趋增多，各国政府机关的档案库房开始不堪重负：

在大革命时期，革命前的法国政府各部已经把巴黎所有的档案库都塞得满满的，而在法国内地，各行政区的档案库也都拥挤得无以复加。在英国，五个世纪的政府活动，使分散在伦敦各处的许多档案库全都塞满了文件。……至于美国，在联邦政府成立后的一个半世纪内，公共文件也塞满了阁楼、地下室和其他偏僻的角落——文件通常都是在日常工作不再需要它的时候被堆在那些地方。……这种文件充塞在政府机关，就会妨碍公务的正常进行，它占用机关大量宝贵的空间，每天都会提醒人们对它进行某种处置。^[19]

南京国民政府时期也发生过类似的事情。1939年1月，张继、吴敬恒、邹鲁等十三人在国民党五届五中全会上提出了《建立档案总库筹设国史馆提议》的提案，而行政院拒绝该提案的理由之一就是认为“现中央各机关档案可送总库者尚不甚多”^[20]。不难看出，只有当充塞在政府机关的档案文件堆积到影响政府行政效率的时候，政府才会考虑将档案馆从国家行政系统中独立出来，建立独立的档案库房对各行政机关积累的公共文件集中保管，并建立科学规范的档案管理系统，为政府行政机关的行政事务提供参考服务。

当然，这种文件充塞所带来的外在压迫感有时并不足以使政府机关马上采取行动。英国公共档案馆、美国国家档案馆、加拿大公共档案馆创建之前的相当长时间里，不少政府机关的文件被堆放在无防火、防水设施的房间里，因受潮或火灾等造成的严重档案损毁不少，各国政府均成立了所谓的调查委员会来开展调查，得出需要建立公共档案馆及中央档案库房的相关结论，但从呼吁到最终实现，所耗时间均在数十年以上^[21]。

从另外一种视角讲，只有当政府机关意识到独立的公共档案馆系统能有效地提升行政效率之时，他们才会有更强大的动力去推动公共档案馆的产生，使得公共档案馆及其相关业务活动具有或显或隐的“政治烙印”，从而引导产生的公共档案馆适应特定的官僚政治体制并能有效地融入行政管理系统，“为现实的历史的政治目的服务是档案保管的社会目的和社会动力”^[22]，这是早期公共档案馆产生的政治及行政动力的根源。

首先，公共档案和公共档案馆本身就具有天然的政治性。公共文件产生于特定的行政管理系统或公共服务系统，公共文件之所以成为公共档案被保存起来首先是由于它对公共事务活动具有凭证或参考价值。公共档案馆作为保管具有社会历史价值的公共文件的场所和空间，也须得到特定政治和行政体制的支撑。(www.xing528.com)

其次，公共档案馆的收集、整理、鉴定、保管等基本业务活动具有比较明显的政治性，并会对社会公共记忆的形成产生直接影响。1998年，时任美国马里兰大学帕克分校人类学系教授理查德·哈维·布朗（Richard Harvey Brown）和美国国会法律图书馆数字转换项目协调员的贝丝·戴维斯—布朗（Beth Davis-Brown）在《人类科学史》杂志上发表论文，就与档案馆政治性的相关性问题提出几个命题：

谁控制、创建和维持档案馆，他们如何做到这些？哪些材料会被留存在档案馆而哪些会被排除在外？当被选留进档案馆的文件和人工制品被排序和分类的时候，这些（排序、分类的）模式和结构是如何使相关材料得到留存或排斥、突出或边缘化的不同关照？最后，分类和排列的逻辑层级在大多程度上反映了社会或政治的阶层？^[23]

在现代社会，人们常常将明显的政治问题简化为技术工具问题，将政治—道德问题转移到非道德、非政治的技术问题，从而建立一种只有发起人才能理解的“元政治”话语体系，因此他们认为，收集、分类和保存等“技术性”档案管理活动实际上一直就具有明显的“政治性”，甚至当这些活动并没有引起社会争议而没有体现出明显的“政治性”的时候，它们至少具有潜在的“政治性”^[24]。理查德·哈维·布朗和贝丝·戴维斯—布朗关于档案馆工作具有天然政治动机并能直接影响社会记忆的思想也得到了档案学界的认同和响应^[25]。早在1997年，南非著名学者凡尔纳·哈里斯就认为，档案文件是不可靠的“目击证人”——它们常常被操控来代表专制政权的观点，从而为长期以来占统治地位的精英或新转型社会的记忆构建提供了糟糕的基础^[26]，2002年他进一步指出，档案远不是对现实的简单反映，而是构建个人和集体过程的窗口，档案一旦产生就会成为反映和强化现行权力关系的工具，记忆的建构性和权力的维度在专制政体或民主化转型社会等极端政治环境中体现得非常明显，但这些都是档案在所有社会环境中的真实情况^[27]。2004年，美国学者理查德·J.考克斯在《没有纯真的收藏：对档案鉴定的反思》一书中明确提出，档案馆里绝“没有纯真的收藏”，“档案并非自然而然发生的，而是被档案工作者、文件形成者以及其他个人和机构有意识地塑造而成的（有时还会受到扭曲）”^[28]。

最后，公共档案馆的政治动力机制告诉我们，为公共行政系统服务是公共档案馆的核心工作之一，明确这一内涵才能更好地开展工作并赢得政府和相关公共事务系统的持续支持，在历史档案保存和现行文件管理之间保持平衡，才能产生真正的公共档案馆。加拿大公共档案馆的前身——农业部档案分部，由于长期只注重对历史文件和档案资料的收集，而忽视了对政府机关现行文件的保存与管理，因此导致未能做出合理的制度安排“逐步和持续地将政府部门的文件转移到档案分部”，从而在很长时间内无法实现公共档案馆的制度化^[29]。20世纪70年代，法国档案学院教授罗伯特·亨利·鲍蒂埃呼吁，“档案馆必须成为政府机器的一个组成部分，必须整理现行文件，确保每个机构中具有永久价值的文件得到妥善保存，一心一意地进行文件管理工作”^[30]。20世纪80年代初期，在资源日趋紧张的情况下，“世界上大多数公共档案馆对于从地方行政机关、国家独立机构或公共企业的活动中所产生的文件行使直接管理、提供咨询或负责保管等职责”^[31]。直到今天，档案工作的国家、政治和权力属性依然被反复强调^[32]。1955年国务院《关于加强国家档案工作的决定》，即是冠之以“国家”的名义。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，依然强调“档案工作是党和国家工作中不可缺少的基础性工作”^[33]。

总之，公共档案馆的产生需要适宜的政治“土壤”和有效的行政运转系统，开放的政治环境及良好的政治机遇可以加速公共档案馆的制度化落地，而行政运转系统对科学的公共档案管理与服务体系需求的迫切程度，有时又能在公共档案馆诞生的关键环节起到重要作用。从本质上讲，公共档案馆是国家和社会记忆的宝库，它对国家和社会记忆的选择性保存受到权力和社会观念的控制与影响。从生态学的视角看，公共档案馆既是政治与行政系统的子系统，又是整个社会系统的组成部分，它的产生与发展既源自于政治与行政文化更新的需要，又受制于社会文化观的整体发展状况。