科技风险规制实践及行政法研究

从2003年抗击SARS到2008年北京奥运会实施全面风险管理，再到2009年“风险管理”写入食品安全法，我国风险管理及其法制化进程逐步加快。自“风险管理”纳入国家法律体系建设以来，大量法律法规规章与规范性文件蓬勃涌现，风险管理已取代应急管理^[3]，成为国家法治建设的新热点，一系列法规范的出台标志着风险管理法律制度体系的形成。纵观现行风险管理法制的调整对象，从转基因安全、科技产品环境释放保护到核能、网络安全，科技风险管理成为整个科技风险管理法制的重点领域。从法律位阶角度梳理现行科技风险管理法制可以更加清楚地厘定我国科技风险管理法律制度形成、发展及其实践概貌，为进一步研究打下规范基础。

（一）法律层面

进入21世纪以来，专门调整风险或部分规范风险的法律数量不断增长。2007年颁布实施的《突发事件应对法》成为我国风险管理领域的基本法，该法确立了行政机关应急（风险）管理的基本步骤，即风险预防、监测与预警、风险应对及恢复与重建。作为现行风险的主要表现形式，行政机关管理科技风险的活动自然受《突发事件应对法》的规范与约束。具体到不同领域，规范、调整科技风险主要样态（如核能技术风险、转基因生物技术风险、人工智能技术风险）与科技风险主要关涉法益（如环境、安全、人体健康）的法律不断出台，旧有法律也陆续适应规范科技风险的需要得以修订。环境领域的诸多法律法规，如《中华人民共和国环境污染防治法》《大气污染防治法》等都明确规定对主要污染物实施风险管理。2015年修订的《食品安全法》强化了食品安全风险管理制度。《核安全法》第14条规定了核设施的分类风险管理制度。这些法律改变了原有社会管理的组织架构，新增了诸如国家核安全局、各级政府应急管理行政主管部门、食品安全风险评估专家委员会等行政机关及其职能部门、法律法规授权组织与社会组织。但从整体上看，法律层面对科技风险管理制度的规定较为原则，除《突发事件应对法》外，其他法律一般仅从原则层面确立了风险管理制度及科技风险管理的总体性机制，例如，《核安全法》第35条第2款规定：“国务院有关部门应当建立核安全经验反馈制度，并及时处理核安全报告信息，实现信息共享。”对于核安全经验反馈制度的内容、实施方式、运行机制与责任等具体规则的建构问题仍由行政法规、部门规章与其他规范性文件明定。而《突发事件应对法》主要调整对象为突发公共性事件，对于风险特别是新兴科技风险并不能有效调适。

（二）行政法规层面

与法律相比，规范与调整科技风险管理的行政法规具有针对性、相对及时性、相对具体等优势。在特定科技风险领域，如果缺乏规范科技风险管理的基本法，行政法规能够较快地、有针对性地建构出科技风险管理的基本法律制度体系。在《核安全法》还未出台以前，调整核能技术风险管理的行政法规有《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《放射性废物安全管理条例》《核材料管制条例》《民用核安全设备监督管理条例》等，这些行政法规构成了我国核能技术风险管理的基本法律制度框架。在存在调整具体科技领域风险管理基本法的前提下，行政法规能够将法律进一步具体化、细节化。作为规范与调整食品安全领域科技风险的基本法，《食品安全法》很难对转基因食品等科技风险作出具体规定，只能从整体上规定自查、召回、出厂检验记录等转基因技术风险管理机制。此时，更具针对性的《农业转基因生物安全管理条例》便成为行政机关管理转基因生物技术风险的主要法律依据。

（三）部门规章层面(www.xing528.com)

为了更好地应对科技风险，立法机关往往将调整科技风险管理活动之具体规则的制定权赋予行政机关，以弥补风险行政背景下法律规制的局限性。一般认为，在科技风险规制中，部门规章的规则约束力仅次于法律与行政法规，加之部门规章的细节性、效率性与针对性较高，故部门规章成为科技风险管理中的主要法规范来源。从整体来看，调整科技风险的部门规章之数量呈快速增长趋势，2014年6月4日国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发2014〔20〕号）强调加强市场风险管理，提出建立对高危行业、重点工程、重要商品及生产资料、重点领域的风险监测分析、风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控联动机制。2015年6月23日，国家质量监督检验检疫总局发布《出入境特殊物品风险管理工作规范（试行）》（国质检卫〔2015〕269号）。科技发明与应用产品在很大程度上属于特殊物品，因而需要行政机关强化对其进出口的风险管理，该工作规范明确规定转基因生物的进出口必须通过生物安全风险管理。

2017年2月21日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过《进出口工业品风险管理办法》，自2017年4月1日起施行。该办法主要适用于进出口工业品的风险信息收集、风险信息评估、风险预警及快速反应和监督管理等工作。此外，在具体科技领域，还存在《农业转基因生物安全评价管理办法》《铀矿地质辐射防护和环境保护规定》《铀矿地质辐射防护和环境保护规定》等具体规章。

（四）规范性文件

除法律、法规与规章外，在国家层面还存在不少具有强制力或规范力的规范性文件，主要包括国家规划、行业规划、执行方案、标准等规范性文件。例如，国务院2016年7月28日印发的《“十三五”国家科技创新规划》（国发2016〔43〕号）提出强化对核能、化学品、智能等领域的风险管理。国务院办公厅2016年9月6日印发的《消费品标准和质量提升规划（2016—2020年）》（国办发2016〔68〕号）要求各级行政机关强化质量安全风险管理，提出完善风险监控体系、推广物品编码与射频识别等风险管理机制。国务院办公厅2016年11月29日发布的《危险化学品安全综合治理方案》提出“大力推广应用风险管理、化工过程安全管理等先进管理方法手段，加强消防设施装备的研发和配备，提升安全科技保障能力”。2017年7月20日，国务院正式印发《新一代人工智能战略规划》提出“加快研究制定相关安全管理法规，为新技术的快速应用奠定法律基础”。这些标准、规划、规定等规范性文件是科技风险管理中的规范性依据来源，针对性地指导着行政机关的科技风险管理活动。