科技风险沟通内容制度再定位：科技风险规制行政法问题研究

科学的科技风险沟通过程能够提高规制方案的可接受性与合法性，提高决策效率与质量。但沟通并非随意或盲目的信息交换，更不是自上而下或自下而上的单向交流，理想的科技风险沟通必须具备以下特征。首先，科技风险沟通必须具备组织性和遵循特定方法。国外有学者将风险沟通过程定义为“为了促进政府、公民、利益相关者和利益集团之间的沟通以及为了特定风险而进行的有组织的交流方式”^[38]。依照这一定义，理想的科技风险沟通过程应当是遵循一定方法的、有组织的活动。其次，科技风险沟通必须具有交互性。尽管现行法制创造了公众与行政机关信息互动的体制机制，但传统风险沟通属于单向的信息传达与反馈，沟通的有效性饱受质疑。理想的科技风险沟通应当是行政机关、利益相关者、利益集团与其他公众的信息、知识的交互场，且能够使各方主体在沟通过程中相互学习和进步。

（一）信息共享机制

信息共享有利于提高科技风险沟通的效率与效果，促进达成共识，进而增强科技风险规制的可接受性。因此，科技风险沟通法律制度必须建立信息共享机制。科技风险沟通法制中的信息共享机制要求行政机关搭建信息共享平台，为科技风险沟通的参与方，如新闻媒体（包括官方媒体、社会媒体与自媒体等）、公民等主体就科技风险信息互通有无，以消除谣言，实现真实、有效的沟通。在科技风险沟通法制的信息共享机制建构中，需要注意以下四方面的问题：

第一，信息共享机制如何发挥作用。当人们感到科技风险的不确定性时，获取更多的信息成为提高科技风险认知的必然途径，而较高的风险认知程度会导致其对行政机关的规制提出更高要求，此时，能够提供信息共享力度的开放式风险沟通将大幅度提高公众对科技风险规制机构的信任度。^[39]

第二，信息共享机制如何建构。立法机关在制定具体科技领域风险规制法律规范时，可以通过原则确立或直接的规则制定建构信息共享机制，也可以通过授权行政机关通过制定规章或规范性文件的方式建构。无论法律法规是否建构了信息共享机制，为了增强信任度，提高科技风险规制活动的整体可接受性，行政机关都必须在其规章或规范性文件制定中确立该机制。

第三，科技风险信息共享中的谣言问题的应对。科技风险必然伴随着谣言，其在一定程度上扭曲了事实，传递与扩散未经证实或没有明确事实依据且难辨真伪的传闻^[40]，特别是在虚拟空间网络日益发达的今天，谣言的公共性通过网络传播、自媒体共享等不断扩张。如何看待谣言、如何正确回应、规制与引导舆论，已经成为行政机关科技风险沟通能力的重要体现。在信息共享机制建构中，行政机关可以将谣言视为一种偏差了的民意信息反馈，帮助自身获取正式信息沟通渠道所难获悉的信息，正确引导谣言以促进科技风险信息互通共享。

第四，科技风险沟通法制的信息共享机制建构中新闻媒体地位、作用及其发挥。在民主社会中，新闻媒体是向公众传达科技风险及其不确定性信息的主要力量。有学者基于真实的风险案例提出改善社会风险状况下新闻媒体报道的十点建议，包括二手资讯的限制性使用、对官方信息与其他信息的平衡采纳、抛却假设与不可证实的推测等。^[41]

对于科技风险沟通而言，上述建议的核心观点在于，新闻媒体应当以更加客观、更具信息透明度的方式介入科技风险沟通，提升其公信力。科技风险沟通法制的建构应当明确规定新闻媒体客观、真实、透明地传播科技风险信息的法定义务，一旦违反规定，行政机关有权追究主要责任人的法律责任。长期以来，民众对官方媒体的不信任更是导致科技风险信息沟通机制不通畅的重要原因。新兴媒体的信息准确度确实存在问题，但是，与官方媒体信息相比，新兴媒体信息的感染力更强，角度和立场也更贴近普通民众，也更受普通民众的信任。因此，科技风险沟通法制的建构还应当限制行政机关干预新闻媒体客观、真实、透明地传播科技风险信息的权利，保障与实现新闻媒体参与科技风险沟通的良性机制建设。

（二）定期交流机制

定期交流机制能够有效搭建多元主体信息、意见与诉求的互通平台，为利益相关者就特定科技风险及其规制决策的作出提供高度参与。定期交流机制可以最大限度地抹平行政主体、企业中的国有大型企业、央企与公民、私人企业等之间的信息鸿沟。除熟知的行政主体与公民的信息鸿沟外，国有大型企业、央企在科技风险规制中掌握先天优势，与之相比，民营中小企业处于被支配地位。虽然国家已经开始重视中小企业在信息方面的劣势并提出了一定对策，例如，2015年3月13日中共中央、国务院发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确提出“优化国家实验室、重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心布局，按功能定位分类整合，构建开放共享互动的创新网络，建立向企业特别是中小企业有效开放的机制”。但在目前乃至相当长一段时间，作为市场内部的信息壁垒将持续存在。以科技风险评估活动中的沟通为例，对于科技风险评估界定及其结果，公众与科学家之间总是存在鸿沟。公众认为即使某种科技发生危害的可能性极小，但在无法消除这种危害时，概率低就不能成为行政机关逃避规制的理由。此外，科学家针对具有高度不确定的科技风险作出的“客观、公正与科学”的评价与解释，往往被公众认为缺乏人文关怀，公众认为将科学作为风险规制的依据，会将普通公众置于孤独的、无知的境地。^[42]因此，科技风险沟通制度应当确立定期信息交流机制并明确定期交流的主要内容与实现形式。

1.定期交流机制的主要内容

定期交流机制的参与主体由行政主体、企业中的国有大型企业、央企与私人企业、公民等组成，其主要内容也是为了实现上述主体的定期信息互通、意见交换与共识达成。国外有学者将风险沟通过程定义为“为了促进政府、公民、利益相关者和利益集团之间的沟通以及为了特定风险而进行的经组织的交流方式”^[43]。依照这一定义，科技风险沟通制度中的定期交流机制应当是针对特定科技风险的有组织活动，行政机关负有组织、召集与定期开展信息交流与意见沟通的法定职责。定期交流的主要内容应当包含三方面的内容：一是围绕现有科技风险的研究进展、风险表现等内容的交流；二是针对现有科技风险规制过程中行政权力运行理由、结果与可能产生的问题的交流；三是针对可能产生新兴科技风险的科技发明与应用的了解、增信等问题的沟通。

2.定期交流机制的实现方式

在定期交流机制建构中，可以借鉴孙斯坦“轻推”行为模式^[44]，特别是在行政主体与社会性主体间意见存在巨大相左且无法判断意见真伪时，规制机关出于公共利益考量可以有选择地将民众、私人企业认为重要的信息予以披露或是通过其他信息影响相对人的判断，这是因为任何主体所能同时处理的信息是有限的，有选择的重要信息的出现必然挤占其他信息。定期交流应当遵循法定组织形式与交流方式，法定组织、交流形式应当由法律规范明确认定或通过授权赋予行政机关确定，具体实现方式除法定的座谈会、论证会、调研会等形式外，还可以通过入企、入户交流等灵活形式定期收集与反馈科技风险信息。

（三）多元互信机制

科技风险沟通应当超越简单理解为信息交换与平台建设的观点，而应被视为一个积极谋求认同与互信的复杂过程。科技风险沟通中信任的建构应当考量社会政治气氛、机构表现、对机构的感知、个人的吸引力、信息五个层次，而这些都可以通过法律制度的建构得到实现。互信的首要条件是科技风险双向沟通渠道的疏通。有关科技风险沟通中的信任问题，有学者通过实证研究认为，科技风险沟通中风险规制主体与公众信任关系的建构应当从以下四要素展开：对风险规制活动必要性的确知；风险规制活动是为了保障自身、他人及社会公众的利益；自我效能的实现；情感认同。^[45]在科技风险沟通活动中多元互信四要素具体表现为：

第一，对风险沟通活动必要性的确知要求公众洞察并意识到科技风险规制活动是应对科技风险的必要手段，也是属于行政机关公共服务的重要组成部分。多元互信机制的建构有助于实现善治，而“善治是政府、公民社会组织和私人部门在形成公共事务中相互作用，以及公民表达利益、协调分歧和行使政治、经济、社会权利的各种制度和过程”^[46]。多元互信机制运转中，行政机关通过多种沟通形式提高科技风险规制活动的社会信任度，公众也可以在此机制中行使法定权利。

第二，多元互信机制有利于达到增信之目的。科技风险沟通使社会主体、公众等认知到“科技风险规制活动是为了保障自身、他人及社会公众的利益”，促进公众普遍相信拟议的科技风险规制活动对自身、他人及社会公众都有好处。行政机关的任何规制科技风险的行为都必须以具体利益形式向公众阐明，抽象的以国家利益、公共利益作为规制行为的依据是不被采纳的。

第三，自我效能的实现诉求下，公众在认为个人权益受到负面影响时，通常选择拒绝接受风险规制决定。自我独立与自我支配感的丧失是自我效能实现的最大威胁，一旦公众认为其无法独立地行使自我决断的权利，抵制与反对便无可避免。多元互信机制通过建构行政机关的社会评价系统为市场主体与公众提供直接的发泄渠道，并通过信息反馈增强公众对行政行为的信任度与接受度。

第四，科技风险规制往往意味着对于公众权益的侵犯。面对陌生的外部行为的入侵，公众一般会选择拒绝，科技风险社会建构中的邻避效应便是最好例证。科技风险沟通中多元互信机制的切实建构，不仅将有效节省行政机关科技风险规制决策的时间和成本，还将降低行政机关与相对人间的对抗，提高规制决策与行为的正当性。科技风险沟通中规制行为如何取得相对人的情感认同就显得尤为重要，因此，行政机关应当通过强化信息公开、拓展信息收集与反馈渠道等形式增强组织声誉。

【注释】

[1]沈岿：《风险交流的软法构建》，《清华法学》2015年第6期。

[2]金自宁：《风险中的行政法》，法律出版社2014年版，第101-103页。

[3]戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，《法学研究》2011年第1期。

[4]杨海坤：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社2004年版，第153页。

[5]参见张洁、张涛甫：《美国风险沟通研究：学术沿革、核心命题及其关键因素》，《公共关系研究》2009年第9期。

[6]［英］谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁：《风险的社会理论学说》，徐元玲等译，北京出版社2005年版，第350页。

[7]See Otway，H.J.，K.Thomas，Reflections on risk perception and policy，Risk Analysis，（2，1982），pp.69-82.

[8]王锡锌：《当代行政的民主赤字及其克服》，《法商研究》2009年第1期。

[9]倪金节：《厦门PX：面对科学结论政府如何选择？》，《新京报》2007年12月14日，第A02版。

[10]Otway，H.J.，K.Thomas，Reflections on risk perception and policy，Risk Analysis，（2，1982），pp.69-82.

[11]［加］查尔斯·泰勒：《公民与国家之间的距离》，李保宗译，复旦大学官方网站，2018年02日07日访问。

[12]沈岿：《风险交流的软法构建》，《清华法学》2015年第6期。

[13]参见《食品安全法实施条例》第2条、第11条、第42条；《食品安全风险评估管理规定（试行）》第3条，《食品安全法实施条例》第9条、第10条，等等。(www.xing528.com)

[14]《食品安全法》第10条、第82条，《食品安全法实施条例》第4条、第49条、第52条；《食品安全风险评估管理规定（试行）》第18条，《食品安全监管信息发布暂行管理办法》第8条，等等。

[15]参见《核安全法》第63-69条。

[16]参见《农业转基因生物安全管理条例》第12、14、24、36、39条。

[17]有关论述参见戚建刚、张景玥：《论我国公共风险监管法制之信任危机——以过程论为分析视角》，《云南社会科学》2015年第4期；金自宁：《跨越专业门槛的风险交流与公众参与——透视深圳西部通道环评事件》，《中外法学》2014年第1期，等等。

[18]中国采标网：《湖北省80万吨/年乙炔法制PE示范工程》，2018年12月06日访问。

[19]有学者总结与梳理30余部涉及城市风险治理中的风险沟通制度的法律规范发现，无论是《突发事件应对法》还是其他法律法规，对于风险规制的前期沟通规定比重明显低于风险管理阶段。参见詹承豫、宣言：《城市风险治理中的风险沟通制度——基于30部法律规范的文本分析》，《行政法学研究》2016年第4期。

[20]BVerfGE，49，24，S.56，转引自伏创宇：《核能规制与行政法体系的变革》，北京大学出版社2017年版，第43页。

[21]宋伟、孙壮珍：《科技风险规制的政策优化——多方利益相关者沟通、交流与合作》，《中国科技论坛》2014年第3期。

[22]贺桂珍、吕永龙：《新建核电站风险信息沟通实证研究》，《环境科学》2013年第3期。

[23]Regina Schroeter，Testing the value of public participation in Germany：Theory，operationalization and a case study on the evaluation of participation，Energy Research &Social Science，（13，2016），pp.116-125.

[24]詹承豫、宣言：《城市风险治理中的风险沟通制度——基于30部法律规范的文本分析》，《行政法学研究》2016年第4期。

[25]［英］尼克·皮金、［美］罗杰·E.卡斯帕森、［美］保罗·斯洛维奇：《风险的社会放大》，谭宏凯译，中国劳动社会保障出版社2010年版，第4-6页。

[26]Bentham，The Limits of Jurisprudence Defined，NewYork：Columbia University Press，1945，pp.195.

[27]伍紧松：《论行政执法解释的具体原则》，《当代法学》2010年第4期。

[28]伏创宇：《核能规制与行政法体系的变革》，北京大学出版社2017年版，第115-159页。

[29]欧爱民：《法律明确性原则宪法适用的技术方案》，《法制与社会发展》2008年第1期。

[30]See Davidson S.，Spinning the wheel of empowerment，Planning，（3，1998），pp.14-15.

[31]本书采纳现实主义的民主概念，将民主作为一种制度性的安排，而非理想图景下的绝对自决。参见燕继荣：《民主及民主的质量》，《经济社会体制比较》2014年第3期。

[32]Ortwin Renn，Jonathan Paul Marshall，Coal，nuclear and renewable energy policies in Germany：From the 1950s to the“Energiewende”，Energy Policy，（99，2016），pp.224-232.

[33]See Paul Slovic，Ellen Peters，Risk Perception and Affect，current Directions in Prychological Science，（6，2006），pp.322-323.

[34]Matthew U.Scherer，Regulating Artificial Intelligence Systems：Risks，Challenges，Competencies，and Strategies，Harvard Journal of Law &Technology，（2，2016），pp.353-400.

[35]伏创宇：《核能规制与行政法体系的变革》，北京大学出版社2017年版，第115-159页。

[36]Robert Goodin，John Dryzek，Deliberative impacts：the macro-political uptake of mini-publics，Politics &Social Sciences，（2，2006），pp.219-244.

[37]张玉洁：《论人工智能时代的机器人权利及其风险规制》，《东方法学》2017年第6期。

[38]Cathérine Gramper，Catrinel Turcanu.Can public participation help managingrisks from natural hazards？，Safety Science，（47，2009），p.524.

[39]P.Marijn Poortvliet，Anne Marike Lokhorst，The Key Role of Experiential Uncertainty when Dealing with Risks：Its Relationships with Demand for Regulation and Institutional Trust，Risk Analysis，（8，2016），pp.1615-1629.

[40]李大勇：《谣言、言论自由与法律规制》，《法学》2014年第1期。

[41]Carles Pont Sorribes，Sergi Cortiflas Rovira.Journalistic practice in risk and crisis situations：Significant examples from Spain，Journalism，（8，2011），pp.1052-1066.

[42]Bill Devall，George Sessions，Deep Ecology：Living as if Nature Mattered，Sait Lake City：Peregrine Smith Books，1985，pp，33-38.

[43]Cathérine Gramper，Catrinel Turcanu.Can public participation help managingrisks from natural hazards？，Safety Science，（47，2009），p.524.

[44]Cass Sunstein，Simpler：The Future of Government，New York：Simon &Schuster，2013，p.272.

[45]Ortwin Renn，Four questions for risk communication：a response to Roger Kasperson，Journal of Risk Research，（10，2014），pp.1277-1281.

[46]［美］G.沙布尔·吉玛、丹尼斯·A.荣迪内利编：《分权化治理：新概念与新实践》，唐贤兴、张进军译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第5页。