探究科技风险评估原则及行政法问题

目前我国指导科技风险评估的基本原则相当不健全，除了个别与科技风险有关的领域法律规定了风险评估基本原则^[34]之外，缺乏整体意义上的科技风险评估基本原则，亟须从行政法角度加以建构。

（一）科技风险评估中的独立性原则

1.独立性原则的基本含义

独立性原则是科技风险评估法律制度的首要原则，即行政法制应当通过立法将科技风险评估的技术问题与政治问题切割开来，保障专家独立自主地行使科技风险评估权。目前我国主要在食品安全风险评估领域确立了独立性原则。《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条从正面和反面两个层面对该原则做了全面的诠释。首先，它从正面肯定国家食品安全风险评估专家委员会享有依据《食品安全风险评估管理规定（试行）》及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立承担并实施食品安全风险评估的权利；其次，它从反面排除了其他任何部门对国家食品安全风险评估专家委员会开展食品安全风险评估相关工作的干预。

2.独立性原则的必要性

科技风险评估中确立独立性原则具有很强的必要性。从理论而言，技术问题应当交给专门的科技风险评估机构。早在1983年美国国家科学院就已经指出，风险评估与风险管理应当相互区别。^[35]面对科技风险的肆意蔓延，世界各国为了更好地规制科技风险，保障科技风险评估机构的独立性，纷纷设立了独立的科技风险规制机构及其评估机构。例如，在福岛核事故后，为了强化监管的独立性，日本通过《原子能规制委员会设置法》（2012年）将分散的核安全监管职能整合纳入新成立的独立规制机关——原子能规制委员会。^[36]我国转基因技术领域、核能技术领域科技风险评估的独立性原则已经初步实现。但这一独立性是非常脆弱的，例如，负责转基因作物技术评估的国家农业转基因生物安全委员会是类行政组织，并不负责转基因作物技术的技术评估。技术评估则是由原农业部委托具备检测条件和能力的技术检测机构进行。学理层面的科学与政治分立则远远还未实现。此外，科学的不确定性加之代表科学的专家们可能引发的问题是，行政机关可能借“科学”来掩盖其政策追求、价值偏好并逃避对其规制的监督。^[37]在科技风险评估中，价值判断不可避免，但科技风险评估中的独立性原则要求任何主体的单方价值追求都不应成为其干预科技风险评估技术过程的理由。

3.独立性原则的保障机制

为确保独立性原则能够实现，行政法需要规定各类机制。比如，科技风险评估法制应当建立专家委员会成员选取的独立性机制，通过专家成员选取、评估结果的外部评审实现科技风险评估不受外部因素干扰；科技风险评估法制应当建立集体评估与决定机制，每位专家都拥有平等的发言权与投票权，少数意见也应当被记录在评估报告之中。科技风险评估法制应当建立科技风险评估的利益冲突解决机制，通过强化专家与某项科技发明与应用间的利益冲突、利益相关回避，实现科技风险评估的独立性。科技风险评估法制应当完善科技风险评估的经费保障机制，通过给予科技风险评估委员会专家评估薪酬、补贴及相关技术支持等经费保障实现科技风险评估的独立性。

事实上，从比较法角度来看，为了确保科技风险评估独立性，世界上许多国家和地区的法律都规定了独立性原则的保障机制。对此，可以以与科技风险评估密切相关的欧盟食品安全风险评估独立性原则保障机制为例加以分析。欧盟《统一食品安全法》第37条特别单独规定了独立性原则。“为了达到这个目的，他们应当制作一份承诺宣言和一份利益宣言，以表明不存在违反他们独立性的直接或间接利益，这些都应当以书面形式对外宣布。管理委员会成员、执行董事、咨询论坛成员、科学委员会和科学小组的成员以及参与工作小组的外部专家，在每次会议时都应当声明不存在任何与议程项目有关而影响其独立性的利益存在。”^[38]在科技风险评估法制之优化中，为确保独立性原则得以实现，应当确立如下机制：首先，科技风险评估法制应当建立专家委员会成员选取的独立性机制，通过专家成员选取、评估结果的外部评审实现科技风险评估不受外部因素干扰。其次，科技风险评估法制应当建立集体评估与决定机制，每位专家都拥有平等的发言权与投票权，少数意见也应当被记录在评估报告之中。第三，科技风险评估法制应当建立科技风险评估的利益冲突解决机制，通过强化专家与某项科技发明与应用间的利益冲突、利益相关回避，实现科技风险评估的独立性。第四，科技风险评估法制应当完善科技风险评估的经费保障机制，通过给予科技风险评估委员会专家评估薪酬、补贴及相关技术支持等经费保障实现科技风险评估的独立性。

（二）科技风险评估中的科学性原则

1.科学性原则基本含义

科技风险评估的科学性原则，意指科技评估主体在进行科技风险的识别、特征描述、暴露评估和风险特征描述等过程中都应该坚持以科学地可验证性的实验、试验结论以及其他科学方法和科学信息为依据。科技风险评估主体在向科技风险管理主体提供科技风险评估建议时应当具有高质量的科学性。科技风险评估制度的构建和具体措施的出台，都应该坚持科学性的引导，都应该切实保障科技风险评估的客观科学。这种科学不仅体现为一次或者一段时期内科技风险评估数据的精准和科技风险评估方法的科学。这种科学性更应该是一种与时俱进的、动态的科技风险评估过程，即被该评估所引用的数据和信息一定要随着科学技术的发展而不断更新，而科技风险评估的结论也要随着其工作的进展而适时地予以变更。

2.科学性原则的必要性

在我国科技风险评估领域确立科学性原则的必要性存在诸多方面，其中一个重要方面是消除近年来各种科技风险事件所造成的公众对我国科技产品、项目和科技风险管理监管制度所带来的不信任。恢复公众对我国科技风险管理体系的信任的最有效方法是提高包括科技评估制度绩效，而确保科技风险评估制度在科学上的卓越性，则是增强其绩效的根本途径。^[39]

3.科学性原则的保障机制

科技风险评估中的科学性原则的实现，需要有一系列保障机制：

一是确保负责科技风险评估的委员会组成人员应由本领域最高水准的科学专家、实务工作者组成的机制。这可以借鉴欧盟食品安全管理局内部指引之规定，“成员选择应当确保高水平的科学能力与专业知识”^[40]，科技风险评估法制规定确保科技风险评估专家人员的最高水准之条款。此外，专家人员组成还应当体现成员背景、地理分布等方面的多样性，保障科技风险评估委员会专家成员组成的可靠性与公正性。

二是需要建立同行审查机制。科技风险评估过程的科学性是指通过何种机制保障科技风险评估技术结果的科学性。美国在科技领域的规制决策中普遍采用同行评审，对于风险评估过程的透明度、扩大信息来源及保障控制结果的科学性方面发挥了很大作用。^[41]欧盟在转基因技术风险评估领域则通过强化自我审查、内部审查、外部审查与年度报告公开程序保障评估过程的科学性。^[42]

三是建立科技风险评估辅助机制。科技风险信息瞬息万变，科技数据往往是市场主体的核心机密，如何实现科技信息与数据网络建设及其有效运作，将直接影响科技风险评估结果的科学性。因此，科技风险评估法律制度应当通过立法手段增加行政机关与科技风险评估委员会法定职责、增设市场主体信息与数据提供义务等方式保障科技风险评估的信息与数据网络建设，通过建立科技风险信息数据库与数据交换平台实现“行政机关—科技风险评估委员会—市场主体”间信息与数据的有效收集与沟通。

四是激励旨在增强科技风险评估科学性的其他机制。在很多情形下行政机关、民众等主体很难获取第一手科技信息，此时，可以行政法通过激励企业、科研机构自证的方式增强科技风险评估的科学性。2007年，以科研为基础的全球性企业杜邦公司在“纳米材料安全性评估研究报告”中提出了“预设值与预设假设”概念，认为某项科技应用在信息严重缺乏、无法明确具体评估风险时，科技通过设定“预设值”作为判断基准。该基准以“合理之最糟状态”原则为主要标准，鼓励相关部门与风险制造者积极收集信息，填补信息鸿沟，避免其以无法开展风险评估作为规避责任之借口。详言之，如果风险制造者未能通过收集最新资料或其他方式证明特定物质风险低于“合理之最糟状态”，并已采取符合当下科技水平的防护措施，则其所负责任标准一概以“合理之最糟状态”作为判断基准，政府与民众也可以受此提醒对该项科技产品之风险抱以谨慎态度。

五是规定科学证据不充分时行政机关采取临时规制行为的法定职权。借鉴世界贸易组织的《实施动植物卫生检疫措施的协议》（《SPS协定》）第5款7条规定，在有关科学证据不充分的情况下，一成员可根据可获得的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员实施的卫生与植物卫生措施的信息，临时采用卫生与植物卫生措施。在此种情况下，各成员应寻求获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息，并在合理期限内据此审议卫生与植物卫生措施。^[43]该项法律规则的确立将为行政机关规制科技风险评估活动提供更强的合法性基础，实践中也将避免行政机关以科学证据不足为由逃避科技风险评估职责。此外，“合理期限”内获取更多“额外信息”也将督促行政机关以及各类科技风险评估专家委员会提高科技风险评估能力，进而增强评估的科学性。

（三）科技风险评估中的安全性原则

1.安全性原则的基本含义

从形式逻辑而言，科技风险评估的安全性原则是一个总体性原则，它要求科技风险评估过程与结果均以“人类、社会与环境安全”为目的。安全性原则包含了“预防性原则”“最优性原则”等子原则。其中，“最优性原则”（也称“选择最优的评估方法原则”），是指科技风险评估应在符合基本安全要求的前提下，实现科技风险评估方法、技术与手段的最优化，以保障科技风险评估结果的最高安全水平。对于“安全原则”可以从以下三方面理解：(www.xing528.com)

（1）该原则的目标是避免科技风险的可能危害后果的发生，因此，安全性原则要求科技风险评估主体以安全为基本目标与行为准则。法治发达国家在科技风险评估领域确立安全性原则较早，其中日本便是典型代表。由于本土资源匮乏，日本政府比较重视现代生物技术发展。但随着转基因进口的不断增加，该国开始重视转基因技术的安全问题。1979年8月，日本文部省就颁布了《重组DNA实验导则》，规定无论是进行物理控制还是生物控制的重组DNA实验均须确保其安全性。^[44]安全性原则成为日本转基因技术风险评估法制中的重要原则。

（2）科技风险评估的安全不仅意味着科学层面的安全，更指社会方面的安全。例如，即使转基因技术应用中的转基因食品在科学上被证明是安全的，也要以社会公众可接受的认知安全为科技风险评估的依据。欧盟转基因作物风险评估的人本主义路径是公共权力组织关注科技风险政治与社会领域安全的典型，即使某种转基因作物在科学上被证明是安全的，欧盟食品安全管理局也可能因其他原因限制进口。^[45]

（3）安全性原则不仅要求科技风险评估结果在当前社会科学水平下被认为是安全的，更要求科技风险评估动态地评估科技风险，通过定期修订或更新使安全性原则从历时角度真正得以落实。以澳大利亚为例，作为一个生态环境极端脆弱的岛国，澳大利亚一直以来都对有可能影响生态环境的转基因生物技术、制品与食品的进口实施严格管制。2007年修订的《基因技术法》和《基因技术条例》确立了联邦各州基因技术咨询委员会制度，该委员会主要负责转基因技术研发与应用行为的性质和风险程度进行管制，辨识可能的风险以及规范相关行为来管理这些风险的方式，保护人民健康与环境安全。^[46]

目前，我国政府也越来越重视科技风险评估中的安全性原则。2017年10月23日，国务院公布了《关于修改部分行政法规的决定》，^[47]其中包括对《农业转基因生物安全管理条例》的部分修改，规定了境外公司向中华人民共和国出口农业转基因生物用作加工原料的，应当向国务院农业农村行政主管部门提出申请，而此次修改则在提出申请后增加了需“提交国务院农业行政主管部门要求的试验材料、检测方法等材料”的内容。国内转基因生物的检测报告也扩大到“国务院农业行政主管部门规定的试验材料、检测方法等其他材料”。在“公民本位”理念越来越得到普遍认可，法治型、责任型与服务型政府建设的指引下，安全性原则将成为科技风险评估法制建构的基本原则之一。

2.安全性原则的保障机制

科技风险评估中的安全性原则要求的实现，需要有一系列保障机制：

一是公民安全诉求接受与反馈机制。公众是科技项目是否安全的直接感受者，科技风险评估应将公众的安全感受纳入评估范围。因此，为了保障安全性原则的实现，科技风险评估制度应当建立通畅的公众安全诉求接受与反馈机制。安全诉求接受与反馈机制应当及时、快速，可以借鉴德国联邦网络监管局关于智能儿童手表的做法，虽然兼具通话与GPS定位功能的智能儿童手表在德国通过了风险评估并已经进行大规模市场化阶段，但面对社会公众关于其存在的技术漏洞引发的个人隐私和安全的担忧，2017年11月中旬，德国联邦网络监管局及时宣布禁止销售智能儿童手表。^[48]

二是科技风险评估结果的安全审查机制。关于科技风险评估结果的审查不应局限于科学范畴，同行评审、独立性保障等机制均是为了保障科技风险评估结果的科学性与专业性。但是，科技风险评估结果是否安全将直接决定科技风险管理活动的实效性。例如，一旦转基因生物安全评价委员会通过某项转基因作物评估申请，则意味着行政机关将视其为安全并放松监管，那么，万一发生该转基因作物对人体具有潜在的不确定危害，后果将是数以千万计的公众健康与安全受损。因此，科技风险评估制度应当建立评估结果的安全审查机制，对通过科学评估的具体科技发明于应用，仍应进行安全评估。

三是科技风险的重新评估机制。科技风险评估不应是一劳永逸的活动，科技风险评估的结果也可能随时间变化而发生变化。一方面，在存在科技风险评估依据的科技领域，科技风险评估应随着评估依据的变化而随之变化。例如，在3D打印技术的排放颗粒物风险评估中，具体科技项目符合1996年出台的环境空气质量标准^[49]之要求并据此通过相关风险评估。但在2012年新的环境空气质量标准^[50]出台后，具体科技项目必须重新评估，以确保安全。另一方面，在一事一议或还未存在确定的评估依据的部分科技领域，科技风险评估应当随着科学知识与公众安全诉求的变化而变化。例如，在方兴未艾的人工智能技术领域，新的技术的市场化均需以通过科技风险评估为前提，但是，关于人工智能技术的研究是一个从无到有、不断变化的过程，公众对具体科技项目的安全认知也会不断变化。因此，关于人工智能技术领域具体科技项目的风险评估应随科学知识更新与公众认知变化而重新评估。

（四）科技风险评估中的公开性原则

1.公开性原则的基本含义

行政法上的公开主要指决策、行为等信息的公开。科技风险评估的公开性原则的含义是指，科技风险评估主体实施科技风险评估的整个过程和结果都应透明，过程的公开和结果的公开不可偏废。公开性原则应像脉络一样，贯穿于科技风险评估的各个环节和层面，使科技风险评估行为不再是“黑盒子式”的活动。

2.公开性原则的必要性

一是近年来发生的科技风险事件给行政机关带来极大教训。学术界与实务界开始思考科技风险事故的原因，学者们从不同角度对此予以了探讨。其中，包括科技风险评估制度在内的整个科技风险规制体系的不透明和不公开性乃重要原因之一。不透明性、不完整或不全面的信息公开侵害了公众的参与权与知情权，使公众无法监督科技风险评估机构和科技产品生产经营者的行为，科技风险与日俱增。虽然政府信息公开制度已确立多年，但实践中仍然存在诸多困难与现实问题，对科技风险评估信息的公开和透明的指导作用并不明显。科技风险评估结果事关科技产品和科技活动安全问题，事关人民的生命、健康与安全，应该予以公开并接受社会公众和相关技术机构的监督。因此，有必要在科技风险评估领域特别强调公开、透明的重要性，真正保障公众获得科技产品安全信息的权利。

二是增强我国科技风险评估制度民主性、公正性的要求。如果科技风险评估机构的权力活动是不为人所知的或者在很大程度上不为公众所知，那么就很难让这些权力机构的行为对公众负责，公众也难以监督它们的行为。所以，公开性、透明性对于恢复并增强社会公众对整体科技风险规制法律制度的信心也举足轻重。

三是提高公众对科技风险评估的可接受性，消弭专家和公众间关于科技风险知识和价值的冲突。前文讲到，对于同一科技风险，专家与公众可能存在截然相反的认知，认知结果的差异直接影响到公众对科技风险评估结果的可接受性。这是因为，拥有知识优势的专家在科技风险评估活动中起决定性作用，他们对特定科技风险的认知直接决定了对该科技风险的评估结果。然而，科技风险评估结果最终仍会由公众承担，当科技风险评估结果不为公众认同时，对立与冲突便会爆发。从行政法视域来看，科技风险评估必然涉及的价值判断要求科技风险评估遵循行政法的公正与公开原则。这是因为，科技产品或者科技项目安全其实是一个主观安全大于客观安全的问题，一旦信息不对称和不透明使公众对科技风险评估的结论产生隔膜和抵触，以科技风险评估结果为依据的行政决策与行为将遭到公众的反对。此时，公开性原则要求行政机关与科技风险评估机构将科技风险评估过程公开，实现多元主体共同参与，最大程度消弭专家与公众的科技风险认知差异对评估结果的影响，保障评估结果的科学性与公正性。因此，在科技风险评估问题上，公开性原则是减少科技风险评估遭受社会公众质疑和不解的减压器和安全阀。

3.公开性原则的保障机制

科技风险评估中公开性原则的保障机制主要是立法保障机制。具体而言：

一是明确公开的范围、内容和程序。明确公开的范围、内容与程序要求科技风险评估制度明确科技风险评估公开的具体事项、程度以及公开的方式、手段等问题。具体而言，科技风险评估中公开性原则要求科技风险评估的全过程都应当透明，而不仅仅向社会公众公开最终的评估结果；科技风险评估的内容也应当为公众熟知，科技风险评估机构应当主动向社会公众公开科技风险评估的每一项内容，包括特定科技风险评估的目标、对象、评估的理由、适用的标准和依据、使用的方法、评估的议程安排、评估的会议纪要等；科技风险评估的程序应当是经由法规范具体化、规范化与形式化的手段、方式，具体评估内容的公开也应当严格遵循法定期限。与此同时，还要规定科技风险评估主体应积极做出公开性原则的实践安排，为公众获得这些信息和文件提供程序上的便利。

二是确定透明、公开的程度。就公开程度而言，应当方便接收与可理解，特别是让社会公众便宜地接收与容易理解相关信息，以及具有可复制性，从而能使信息成为公众避免侵害与维护权利的确定性证据。行政机关及其职能部门应该具备将高端、深奥的技术性信息编译为普通公众易于接受和理解的低端、直白的普遍信息的能力，将复杂的技术参数转译为具有可读性的认证标识。在普通社会公众的认知水平上，为其提供便于掌握的辨别方法，以简化公众的判断、选择的过程。^[51]在将科学建议或评估结论公开在官方网站之前，都应当附上专门的“说明性注释”。该注释以非技术性的术语来陈述科学建议，并将科学建议置于相关的背景之中，以便让公众、媒体和利害关系人更好理解科学建议。

三是透明性与保密性之间的关系要清晰。这需要对公开性与保密性之间的关系加以规范化。需要明确公开和透明是基本原则，而保密是例外。即使对于依法应当保密的信息，如果为了保障社会公众健康的需要，该类信息也应当公开，保密的要求将被解除，社会公众有权及时的获得该类信息。对于某一信息是否应当保密，应该明确规定需要考虑的因素，不得以任何非法借口作为保密的理由。

当然，以上这三个方面的要求都需要通过规则的形式予以合法化，科技风险规制主管部门或者科技风险评估专家委员会可以通过修改章程与发布规范性文件的方式来加以规范。