科技风险标准制度优化研究

《标准化法》第14条规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及经济社会发展所急需的标准项目，制定标准的行政主管部门应当优先立项并及时完成。”对于国家而言，科技风险绝对属于对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及经济社会发展所急需的标准项目，例如，为强化芯片技术的安全性，避免因技术应用存在漏洞或监管不当造成社会性问题，国家应当及时制定芯片生产应用技术标准，特别是在国务院标准化行政主管部门未将其列入标准制定规划时，国务院科技主管部门或地方政府应当优先制定行业标准与地方性标准。其中，无论是标准化主管部门，还是其他行政机关职能部门与地方政府，均需严格依据法规范与行政法理制定标准，针对现行科技风险标准制定存在的实践困境，科技风险标准制定法律制度的建构应从明确行政机关与其他主体间的关系之主体性制度以及改革与完善科技风险标准层级与具体制定机制等关联性制度着手。

（一）健全科技风险标准制定主体

科技风险标准的主体制度涉及事权划分。笔者认为，我国应在一级政府设立专门从事科技风险规制组织、协调、沟通与管理的议事协调结构——科技风险规制协商委员会^[45]，作为该协商委员会的一个重要职能机构，笔者建议成立科技风险标准制定工作小组。在科技风险标准制定过程中，科技风险标准制定工作小组在承担原有行政机关所应履行的与科技风险标准制定有关的法定职责外，还应承担组织标准制定与修订、上下级与部门协调、地区联动与社会沟通、信息公开等工作职责。

我国目前的科技风险制定主体属于“多龙制险”的体制格局，各种风险标准政出多门，不同职能部门可能就同一科技事项制定不同标准。例如，尽管转基因作物种子销售、种植等行为应属农业农村行政主管部门管辖，但实践中市场监督管理部门承担着转基因食品的安全监管职责。^[46]因此，为了更好实现科技风险标准制定的规范化，助益科技风险评估与管理活动，科技风险标准制定工作小组应当具有一定的权威和行政级别；组成人员应具备相对专业化的知识水平；要有完备的资金、信息与技术支撑和保障。对此，笔者将作如下展开。

1.科技风险标准制定工作小组明确的法律地位

科技风险标准制定工作小组应具有一定的权威和行政级别以保障其能够独立组织开展科技风险标准计划编制、协调委托技术机关制定草案、组织公众参与标准制定过程、监督第三方机构的草案制定行为、审查审核草案并组织质证程序以及公开科技风险标准等活动。当前食品安全领域已经建立了农业转基因生物安全委员会与农业转基因生物安全管理部际联席会议制度，其中安全委员会属于转基因技术领域科技风险的标准制定与评价机构。笔者认为，国务院可以行政立法的形式建立人工智能、核能技术等重点领域的科技风险标准制定工作小组，如借鉴国际原子能机构核安全标准委员会制度建立我国核安全标准制定工作小组。

2.科技风险标准制定工作小组的组成人员应具备相对专业化的知识水平

这一专业化并非指专业技能，而是指对科技风险规制所涉领域的知识背景有一定的了解，熟悉一定的法律知识。因此，工作小组的组成人员应当包括不同学科的专业人员，并能够通过定期培训与教育，培养工作人员妥善协调专业领域复杂问题、沟通专家与公众等方面的能力。该小组的组成人员应努力做到均衡、合理。由于知识背景、地缘分布、利益冲突、学术恩怨等因素，专家们之间的学术观点有时候会“针尖对麦芒”，有时甚至因意气或利益之争影响了科学咨询的结果。基于类似的考虑，美国《联邦咨询委员会法》规定其成员必须“根据咨询委员会所持观点及所履行功能，实现适当的均衡”。^[47]在选聘我国科技风险标准制定工作小组人员时，也应注重在不同学术机构、不同学科背景、不同学术见解之间的大致均衡。^[48]

3.科技风险标准制定工作小组要有充裕的资金、信息与技术支撑和保障

关涉科技风险的信息常常多变，科学的信息网络建设变得异常重要，特别是在科技风险标准制定过程中，信息来源与信息内容成为科技风险标准制定的重要依据。而资金保障则是信息网络建设与技术支撑的后勤保障，专业智识、科学信息都离不开资金保障。因此，各级行政机关应保障科技风险标准制定的财政投入，促进科技风险标准制定工作小组切实履行组织、协调与监督科技风险标准制定职责。

（二）强化科技风险标准制定关联性制度建设

1.改革科技风险的标准层级制度

第一，强化国家标准不断自我更新、完善的机制。国家标准的科学性与合法性水平直接反映我国科技风险标准体系的科学性与合法性水平。在科技风险标准层级制度建构中，应通过立法机关和行政机关定期评估、修改等方式确保国家标准的合法性与科学性，不断提高国家标准公信力。

第二，确立协会标准的法定地位。作为《标准化法》修订的热点之一，协会标准的法律地位并不明确，协会标准的法律适用以及由此产生的法律争议长期困扰着司法机关、私人主体。2017年11月4日修订通过的《标准化法》仅在第18条提及团体（协会）标准，规定协会标准“由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用”。然而，对于协会标准的对外效力、与国家标准与地方标准间的关系等内容，新法也未作出规定。为此，应尽快修正《标准化法》，赋予协会标准明确的法律地位，明确协会标准的制定主体、监督主体、适用对象、程序及其法定效力等问题，实现协会标准预防科技风险，规范、指导与促进科技发明与应用之目的。这是由协会标准的特有功能所决定的。较之政府，行业协会更了解本行业的发展方向与最新情况，协会标准对国家标准能够形成良好补充。由于我国的行业协会主要分为两种，即官方背景与民间行业组织，前者存在对政府依附度较高的问题，后者存在易被利益集团俘获的问题。因此，协会标准的制定、修订与完善必须从法律层面加以规范，确保协会标准既能独立、严格依据市场形成标准，又不至于被利益集团操纵，沦为大型企业垄断或追逐利益的工具。

第三，建立提升科技风险标准的国际化、世界化水平的机制。面对国家标准自我完善机制欠缺、行业协会标准照顾少数落后企业、私人标准以经济利益为主要考量的现实问题，行政机关、行业协会与企业应积极努力推进国家标准、行业协会标准及私人标准的国际化、世界化建设，提升自身标准的权威性与适用性。行业协会、科研机构与企业应加强对内外科技风险标准动态及其相关科学前沿的跟踪，强化同相关域外机构、国际组织的交流与合作，使得科技风险标准能更好地回应科技风险规制全球化的需要，反映国际科技发展与应用无害化研究的发展水平，从而提高我国高新科技领域的国际竞争力，更好地保障公众身体健康和生命安全。以核能技术风险为例，2017年11月1—3日在维也纳召开的国际原子能机构核安全标准委员会第42次会议通过两项核安全标准。^[49]定期举行的国际原子能机构核安全标准委员会会议实现了核能技术风险标准的及时更新，提升了国际标准的科学性。

第四，建立鼓励、支持企业标准、科研机构标准等私人标准发展的机制。行政机关通过激励性措施促进企业不断提高自身风险标注的安全性、可用性、操作性等建设，实现私人标准引领公共标准建设，公共标准规范私人标准发展的互进局面。在科技发明与应用前期（主要指实验室阶段），由公共权力介入科技风险标准制定受制于成本、资源等因素并不可行，但这类行为往往会造成巨大的科技风险。例如，在克隆技术研究早期，缺乏相应的伦理约束与行为守则导致了一系列恶性事件并引发巨大的社会恐慌^[50]，直至国家介入后克隆技术的发展才逐渐步入正轨。因此，科技风险标准制定法制应当鼓励、支持与引导企业、科研机构在科技发明与应用早期制定相关标准，通过立法规定、技术支持与政策激励方式促进私人标准的发展。此外，针对部分直接关涉公民健康与安全的科技发明，应当修订现行法律法规，强制性规定相关企业、科研机构制定私人标准，行政机关应当在政策、技术、程序与内容方面予以引导、支持与监督。

2.健全科技风险标准制定机制

第一，完善科技风险标准制定过程的平等协商机制，实现多元主体共同参与，达成共识后集体确定科技风险标准并就该标准共同承担责任。首先，科技风险标准制定应有确定而透明的程序。它的程序应当具备这些要素：对于受拟议标准实质性影响的个人或者利益，制定主体负有在合理的时限之内告知的义务；利益相关者与其他利害关系人应有机会参与与标准相关的讨论和审议；标准制定主体应认真考虑针对标准所提出来的少数人的意见和观点；标准制定不应遵循简单多数原则，标准通过不一定非要获得一致同意，但最少应为全体参与人员的三分之二；对标准不满的主体应有申诉的权利，以保证程序性权利获得保护；应保有完备的记录并就标准制定过程向社会公开，接受公众的监督和审查。平等协商机制旨在增强科技风险标准制定过程的公正性与透明度，保障科技风险标准制定活动的依法进行。

第二，健全科技风险标准制定与立法、执法、司法衔接机制。针对科技风险标准制定法制化程度不足的问题，应当通过建立科技风险标准制定机构同立法机关与行政立法机关间的沟通机制，提高科技风险标准的法制化程度，使标准成为科技风险规制的实体性规范。此外，科技风险标准的法律效力离不开执法和司法活动保障，行政机关与司法机关通过执法与司法活动及时察觉与确定具体科技领域是否需要制定风险标准，某项科技风险标准是否需要修订，并及时反馈给标准制定主体。

第三，健全科技风险标准的动态审查与修订机制，保障各级各类标准紧随科技经济发展现状，促进科技风险标准的动态化、科学化。《标准化法》已经通过空白授权的方式将技术标准的修订权赋予行政机关，行政机关应当通过行政立法的方式健全科技风险标准的动态审查与修订机制，将动态审查与修订机制具体化、明确化、程序化。特别是针对直接影响公民身体健康与安全但尚未出台具体标准规范的涉及食品、药品、环境等领域的科技风险标准。新修订的《标准化法》第14条明确了国务院其他行政主管部门标准制定的法定职责以及地方政府的标准制定职权，下一步，国务院其他行政主管部门与地方政府应当制定配套的部门规章与地方性规章^[51]，建立健全科技风险标准的动态审查与修订机制，使科技风险标准与科技风险规制间实现动态、良性匹配。

第四，建立与完善科技风险标准的责任共担机制。为了确保科技风险标准制定、修订在一个更加透明和负责任的方式进行，笔者提出在科技风险标准制度重构中确立科技风险标准制定的平等协商机制，此时，行政机关外的其他主体也应就协商制定科技风险标准承担相应责任，反过来，开放的科技风险标准制定过程会强化责任承担，一方面，责任共担并不意味着行政机关的责任减少，其仍应对科技风险标准整体负责。著名行政法学者伊丽莎白·费雪认为风险决策应在“多中心的、可塑性强的、开放式的公共行政的机构情景中发生”^[52]。多中心下的多元主体监督科技风险标准制定，能够有效减少行政权力恣意行使。与此同时，科技风险标准制定中的行政权力主要集中于制定程序与确定标准结果中，行政机关应对科技风险标准制定程序、标准结果与科技风险标准整体负责。另一方面，社会主体、私人企业与公众等参与主体也应就其参与的科技风险标准过程负法律责任。例如，在科技风险标准制定中，私人企业隐瞒相关科技风险信息，造成科技风险标准制定、修订与适用出现社会问题的，应当负相应的行政法律责任。

【注释】

[1]宋华琳：《中国食品安全标准法律制度研究》，《公共行政评论》2011年第2期。

[2]夏征农、陈至立：《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第255页。

[3]Health and Safety Executive，Reducing Risks，Protecting People，1999，p.57.

[4]Royal Commission on Environmental Pollution，Setting Environmental Standards，21st Report，1998，pp.1-16.

[5]高建明、王喜奎、曾明荣：《个人风险和社会风险可接受标准研究进展及启示》，《中国安全生产科学技术》2007年第3期。

[6]参见GB/T 15145-2017。

[7]刘瑾、王艳林：《论协会标准与标准化法》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

[8]有学者从标准制定主体出发认为行业标准与协会标准存在根本性差异。参见刘瑾、王艳林：《论协会标准与标准化法》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。但从我国行业协会公共性以及协会权力的公行政权属性来看，即使其标准制定主体属于社会组织，本书亦将其列为具有公共权力属性的科技风险标准。参见石佑启：《论协会处罚权的法律性质》，《法商研究》2017年第2期。

[9]赵鹏：《我国风险规制法律制度的现状、问题与完善——基于全国人大常委会执法检查情况的分析》，《行政法学研究》2010年第4期。

[10]宋华琳：《规则制定过程中的多元角色——以技术标准领域为中心的研讨》，《浙江学刊》2007年第3期。

[11]［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社2006年版，第229页。

[12]郑卫：《邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析》，《城市规划》2011年第2期。

[13]宋华琳：《推进药品标准法律制度改革》，《医药经济报》2009年03月02日，第F02版。

[14]柴发合等：《大气细颗粒物监测的政策制定和标准设计》，《环境保护》2011年第16期。

[15]［美］弗恩·沃克：《风险规制与不确定性的多种面貌》，金自宁译，《行政法论丛》2009年第12期。

[16]［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第169页。(www.xing528.com)

[17]See Baruch Fischhoff，Stephen Watson Chris Hope，Defining the Risk，Policy Sciences，（17，1984），pp.123-139.

[18]［澳］狄波拉·勒普顿：《风险》，雷云飞译，南京大学出版社2016年版，第26页。

[19]关于科学理性与社会理性的论述很多，参见［德］乌尔利希·贝克：《风险社会——通往另一个现代的路上》，汪浩译，台北：巨流2003年刊，第63-65页；周桂田：《独大的科学理性与隐没的社会理性之“对话”——在地公众、科学专家与国家的风险文化探讨》，《台湾社会研究季刊》2004年总第56期，第1-6页；黄彪文：《转基因争论中的科学理性与社会理性的冲突与对话：基于大数据的分析》，《自然辩证法研究》2016年第11期。

[20]J.Roberts，The Professional Expert and Administrative Control，Public Administration，（7，1929），pp.247-259.

[21]See David A.Dana，A Behavior Economic Defense of the Precautionary Principle，Nw.U.Law Review，（97，2003），pp.1315.

[22]关于风险，特别是科技引发的社会风险对行政法制度的挑战之论述，参见戚建刚、易君：《灾难性风险行政法规制的基本原理》，法律出版社2015年版；［英］伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版；赵鹏：《政府对科技风险的预防职责及决策规范——以对农业转基因生物技术的规制为例》，《当代法学》2014年第6期，等等。

[23]Elizabeth Fisher，Drowning by Numbers：Standard Setting in Risk Regulation and the Pursuit of Accountable Public Administration，Oxford fournal of Legal Studies，（1，2000），pp.109-130.

[24]［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社2006年版，第230页。

[25]宋华琳：《规则制定过程中的多元角色——以技术标准领域为中心的研讨》，《浙江学刊》2007年第3期。

[26]日本于1997年12月1日确立了0.1ng TEQ/m3垃圾焚烧设施二英排放标准，德国、荷兰于1991年，瑞典于1986年确立该标准值。参见余刚：《从发达国家实践看我国二英减排成效与挑战》，《中国环境报》2016年11月10日，第04版。

[27]章剑生：《行政程序正当性之基本价值》，《法治现代化研究》2017年第5期。

[28]李容华：《后工业社会背景下我国〈标准化法〉的修改》，《河南财经政法大学学报》2017年第3期。

[29]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第6版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第79-80页。

[30]Jonathan L.Rubin，Patents，Antitrust，and Rivalry in Standard-Setting，Rutgers Law Journal，（38，2006），pp.509-538.

[31]See Elen Stokes，Demand for Command：Responding to Technological Risk and Scientific Uncertainties，Medical Law Review，（1，2013），pp.11-38.

[32]安全余地条款要求行政机关在科技风险标准制定中不能完全依据科学研究确定的、可能发生最低程度不利影响的水平，而应在水平之上的一定幅度内确定科技风险标准。See EElizabeth Fisher，Drowning by Numbers：Standard Setting in Risk Regulation and the Pursuit of Accountable Public Administration，Oxford fournal of Legal Studies，（1，2000），pp.109-130.

[33]朱新力、唐明良：《行政法基础理论改革的基本图谱——合法性与最佳性二维结构的展开路径》，法律出版社2013年版，第5页。

[34]［美］凯斯·R.孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第198-210页。

[35]Bernard W.Bell，Reviewed：Simpler：The Future of Government by Cass Sunstein，Journal of Legal Education，（1，2014），pp.126-135.

[36]［美］凯斯·R.孙斯坦：《为什么助推》，马冬梅译，中信出版集团2015年版，第1-25页。

[37]Bronsteen John，Well-Being Analysis vs.Cost-Benefit Analysis，Environmental Law Reporter：News and Analysis，（8，2014），pp.10702-10704.

[38]Peter A.Ubel et al.，Disability and Sunshine：Can Hedonic Predictions Be Improved by Drawing Attention to Focusing Illusions or Emotional Adaptation？，Experimental Psychology Applied，（2，2005），pp.23-111.

[39]Jody Freeman &David B.Spence，Old Statutes，New Problems，University of Pennsylvania Law Review，（1，2014），pp.1-93.

[40]王艳林、陈俊华：《大标准化时代与〈标准化法〉之修改——以政府职能转变为中心的讨论》，《河南财经政法大学学报》2017年第3期。

[41]See 49 U.S.C.§30102（2012）.

[42]See National Highway Traffic Safety Admin，Preliminary Statement of Policy Concerning Automated Vehicles，2013，pp.5-9.

[43]刘瑾、王艳林：《论协会标准与标准化法》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

[44]本书所指的私人标准是指私人企业、非政府组织等私人主体为增强竞争力与履行社会责任而制定的行为守则、示范条款与指导原则。在科技风险标准制度体系中，企业、科研机构往往掌握第一手的科技风险信息，故它们制定的标准具有相对的先进性、科学性。参见高秦伟：《跨国私人规制与全球行政法的发展——以食品安全私人标准为例》，《当代法学》2016年第5期。

[45]我国部门科技领域的风险规制体系中已建构了相应的科技风险规制议事协调机构，例如，《核安全法》第54条规定：“国家设立核事故应急协调委员会，组织、协调全国的核事故应急管理工作。”笔者认为，从法律层面设立科技风险规制议事协调机构确有必要，而且应当扩展到所有的科技领域以及科技风险规制的全过程。

[46]宋华琳教授认为风险规制体系的事权划分不清是当前我国风险规制失范的重要原因。参见［美］史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》，宋华琳译，北京大学出版社2005年版，第11页。

[47]苏苗罕：《联邦咨询委员会法》，《行政法学研究》2006年第4期。

[48]宋华琳：《中国食品安全标准法律制度研究》，《公共行政评论》2011年第2期。

[49]科技部网站：《国际原子能机构核安全标准委员会第42次会议在维也纳召开》，2017年11月30日。

[50]王小蕾：《克隆人技术的伦理思考》，吉林大学硕士学位论文2013年。

[51]2017年11月4日经全国人大常委会修订的《标准化法》第12、13、14条规定了行业标准与地方标准的制定主体、情形等内容，但这两条对国务院其他行政主管部门与地方政府的职权职责划定有所不同，该法第12、13条规定了国务院其他行政主管部门与地方政府“对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求”与“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求”，可以制定行业标准与地方性标准，而第14条明确规定“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及经济社会发展所急需的标准项目”行政主管部门应当优先立项并及时完成。

[52]［英］伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第28页。