科技风险标准制度重构的核心-明确依法办事和公正原则

科技风险标准制度重构的核心在于明确科技风险标准制定所应依据的基本原则。针对现行科技风险标准制度面临的科学性、专业性、及时性与权威性不足等问题，科技风险标准制度应将高效性原则、公正原则、科学性原则与信赖利益保护原则等确立为基本原则。

（一）科技风险标准制度中的效率性原则

行政的效率性原则一直是行政法的基本原则之一。特别是“福利国家”时代来临后，为了有效实现保障公民安全与权利，促进公共服务供给之目的，政府必须拥有“一个有效率的行政权”^[27]。效率性原则要求行政机关在行使法定职责时，考虑时间、人力与成本的最优，具体要求为遵守法定时限，积极履行法律职责与提高行政行为效率。聚焦至科技风险标准制度中来看，科技风险标准制定、修订与废止的客观需要与行政法的效率性原则要求是一致的，一方面，为了保障科技风险标准的科学性、及时性，标准制定主体必须紧跟科学研究前沿，及时出台具体科技领域的风险标准。当出现新的科学研究成果时，标准制定主体也应当及时修订原有标准或废止旧标准。另一方面，科技风险标准制定、修订与废止行为属于行政权力的一种，标准制定主体必须遵循行政法确立的效率性原则。具体而言，行政法的效率性原则对科技风险标准制度的重构提出如下要求。

第一，科技风险标准制度应当具有时间上的效率性，具体要求科技风险标准制定主体应当及时、快速地出台、修订与废止科技风险标准。科技风险标准呈现出很强的时效性。这是因为，随着科学技术的快速发展变化，为了实现对公众健康、社会安全的及时跟进，政府应当及时回应科技发展现状，快速制定与出台具体科技风险标准，而在原有标准不能适应快速变化的社会现实时，政府应当及时更新、修订相应科技风险标准。以人工智能技术为例，国务院《新一代人工智能发展规划》对人工智能相应技术风险标准制定提出了时间上的要求，该规划要求行政机关加快研究制定相关安全管理法规，为新技术的快速应用奠定法律基础。回到科技风险标准制度整体，时间上的效率性要求行政机关建立科技风险标准快速反应与制定机制、动态修订与废止机制，保障科技风险标准制度的科学性与效率性。

第二，科技风险标准制度应当具有人力上的效率性。当前我国政治体制改革的重点任务之一便是精简行政机关的机构与人员，以提高行政机关工作人员的能力和职业化水平建立高效运转行政管理系统。然而，科技风险标准需要及时、快速的制定、修订以保障其适用效率。科技风险标准制定对人力的要求与行政机关精简改革间的冲突给科技风险标准制度带来极大挑战。行政机关应当通过重构科技风险标准的主体性制度与具体机制，实现组织结构与分工的合理化，促进人力效用的最大限度发挥。

第三，科技风险标准制度应当具有成本上的效率性。行政必然伴随着成本，在制定科技风险标准中一开始就考虑成本与收益的问题有利于社会资源最大化利用。成本上的效率性原则要求科技风险标准制定主体在标准制定中放弃“为了安全不计成本”的幻想，运用成本与效益分析方法，在避免不可接受的风险与不可接受的成本间形成恰当平衡。因此，在科技风险标准制度重构中，法律规范应当为科技风险标准制定、修订等活动提供科学的制定方法、规范的制定程序与合理的制定手段。

（二）科技风险标准制度中的公正原则

公正原则要求行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受，旨在规范行政自由裁量权的行使。当前我国科技风险标准制度发展与完善中面临的主要问题是依靠什么原则将掌握科技风险核心知识的科研机构、企业同掌握科技风险标准制定权的行政机关分离开来。一方面，行政机关在科技风险标准制定中为了履行法定职责，不得不依靠科研机构、企业；另一方面，这些科研机构与企业会通过各种手段追逐自我利益最大化。例如，汽车尾气排放是空气污染的重要因素，而汽车尾气排放的标准主要是由“中石油”公司制定的，而中石油公司是国务院国资委的下属企业。^[28]此时，行政法的公正原则为行政机关的科技风险标准制定活动提出了“依法办事、不偏私、不专断与合理说明”^[29]等要求。

首先，行政机关应当依法制定科技风险标准。严格依法办事不仅是合法性原则的基本要求，更是公正原则的首要要求。在科技风险标准制度中，行政法的公正原则要求行政机关在科技风险标准制定中严格保持中立，不能以自我偏好、私利或以科技经济发展为借口放松相应科技风险标准。具体而言，科技风险标准制定主体应当严格依据《标准化法》与其他法律法规的规定制定相应科技风险标准；严格遵守《政府信息公开条例》等法规公开科技风险标准并合理说明科技风险标准制定的必要性、制定过程等内容；严格依据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）等法律法规受理相关科技风险标准适用申请，公正地审核、许可与审查相关科技应用项目申请。(www.xing528.com)

其次，行政机关应当协商制定科技风险标准。公正性原则中的不专断要求行政机关将协商贯穿于科技风险标准制定、修订与适用的全过程，不仅包括科技风险标准制定的企业、第三方机构与公众的参与，还包括标准制定过程中标准确定的决策参与，以及行业（协会）标准、私人标准的公共化。行政机关通过规章、技术规范与程序规范明确标准制定中协商方式、规则、程序与责任等具体内容。具体而言，科技风险标准制度可以引入美国行政法中的协商原则。政府与私人主体之间应就科技风险标准制定形成良性的互动关系。美国联邦政府在协商标准制定中形成了许多互动，例如，有些法律要求美国联邦政府向一些自愿性的私人机构、标准制定协会咨询，参与这些机构形成标准的过程。^[30]当然，这种互动联系不可能一蹴而就，我国《标准化法》修订后规定了行政机关在制定强制性标准、推荐性标准时，应当在立项时对有关行政主管部门、企业、社会团体、消费者和教育、科研机构等方面的实际需求进行调查，对制定标准的必要性、可行性进行论证评估；在制定过程中，应当按照便捷有效的原则采取多种方式征求意见，组织对标准相关事项进行调查分析、实验、论证，并做到有关标准之间的协调配套。从原则层面确立了标准制定的协商性原则，但这一规定过于抽象，如何收集“实际需求”，如何回应诉求、征求意见的处理等内容仍需要具体规则的支撑。

最后，在科技风险标准适用过程中，行政机关也不得偏私，其应当严格依据法律许可或审批私人主体的符合科技风险标准的申请。虽然我国不存在统一的行政程序法，但在具体行政法律规范中已经形成了相对严格的行政程序规范，如在《农业转基因生物安全评价管理办法》形成了针对转基因生物技术申报、审批、监测、监控等行为的一般性程序规定。但是，与正当程序原则的要求相比，我国科技风险标准制度的程序性有待加强，表现为程序规定不完善与不科学、程序实施不规范、程序审查不严格等。我国《标准化法》修订后，科技风险标准制定的正当程序原则之落实开启新的局面，但是，不容忽视的问题是，科技风险标准制度在适用新修订的《标准化法》也面临不少问题，包括行政机关能否严格依法制定科技风险标准；协会标准、企业标准等私人标准的制定活动如何纳入法律的调整范围；行政机关如何监管私人标准制定的程序问题，等等。上述问题的解决均需要通过重构现行科技风险标准制度来实现，以科技风险标准制定程序要求为例，与行政标准的制定程序相比，协会标准、企业标准等私人标准的程序要求并不严格，但诸如公开、协商、行政审查、批准等程序仍然需要行政法来调整。然而，《标准化法》仅仅是调整围绕标准制定、修订与完善活动的基本法，无法针对性地规定诸多兼具高度不确定性与个性特征的科技风险的程序规则。因此，科技风险标准制度应当通过强化行政立法与引入第三方审核、强化司法审查等方式实现制度重构，保障科技风险标准制度的公正性。

（三）科技风险标准制度中的科学性原则

科技风险标准制定应当遵循科学性原则。科学性原则就是在科技风险标准制定中，行政机关应当遵循科学的方式与路径制定标准。高度不确定性是科技风险的核心特征，这在很大程度上引发了民众对科学性的质疑，但是，任何决策都必须以健全的知识基础和科学的专门知识为基础，即使这种基础知识是暂时性的。^[31]科技风险标准以科学、技术和实践经验为基础，因而在科技风险标准制定中必须树立科学性原则。但是，科学往往是抽象的，如何解释科技风险标准制定中的科学方式与路径便成为重要议题。专业知识不应狭义地理解为科学、数据或方法，相反，它需要标准制定者基于直觉、创造力与问题敏感性，权衡标准制定中规则与实践的关系，准确把握高度不确定中的安全界线。

第一，科学性原则要求科技风险标准应当科学、合理，任何主观臆断都必须让位于科学判断，任何个人偏好都必须服从于国家利益、社会公共利益与公民合法权利。科技风险标准制定应当遵循科学方法，这也是科学性原则的基本要求。但是，科技风险标准制定应当在依据科学证据证明的标准外设定“安全余地条款”^[32]。科技风险标准制定的科学性原则要求并不意味着行政机关应当完全依照科学知识确定的安全标准制定相关科技风险标准。在具体科技风险标准制定中，行政机关应当结合社会理性作出具体判断。例如，即使现有技术并未证明转基因生物的具体危害，但基于其社会负面影响、公众安全诉求等综合因素考量，行政机关在转基因生物技术风险标准制定中应当将科学与民意要求结合起来，综合确定具体安全标准。

第二，科学性原则要求科技风险标准制定权力的行使应当符合行政理性与行政效能。20世纪末21世纪初，法政策学研究路径下的行政规制论逐渐占据主要地位，即政府行为的最优性与合法性应当是行政法评判规制行为的同等重要的标准。根植于规制理论（包括经济学、行政管理学中的规制理论）强调行政理性与行政效能，行政法对此的回应应从行政任务与行政组织的改革、行政手段与政策工具的优化选择、程序设置与决策理性的匹配、司法政策功能与国家责任多元化等角度展开。^[33]科技风险标准制定权属于具体的行政权力，因而应当遵循规制行政下的理性与效能要求。

第三，科学性原则要求行政机关在科技风险标准制定中科学地运用专家知识。从严格意义上讲，科技风险标准制定是行政机关运用知识为市场主体的行为设定标准的活动。实践中，行政机关通常将科技风险标准制定权委托给具有专家资质与能力的机构，这便是专家知识的运用。然而，当前科技风险标准制定中专家知识的运用存在不少问题，如委托主体选择中的不公正问题、标准制定技术主体的价值中立问题等。科学性原则要求行政机关为专家知识的运用设立科学的平台与渠道，保障专家知识运用在科技风险标准制定中的价值无涉、平台中立与渠道畅通。例如，科技风险标准制度可以通过在科技风险规制协商委员会下设立科技风险标准制定小组的方式，为专家知识作用于标准制定搭建制度平台与传输渠道。

第四，科学性原则还要求科技风险标准制定主体还应当预测到未来一定时期内的科技发展水平，并本着预防原则在科技风险标准制定中为未来科技发展留有空间，实现科技风险标准在时间流线上的科学、有效。特别是在部分发展日新月异的科技领域，规制机关的科技风险标准制定活动更应遵循科学性原则。以人工智能技术中的机器人技术风险为例，虽然目前的职能机器人技术仅停留在智能加工制造阶段，机器人还未能具备独立的思维能力，但在制定机器人技术风险标准时，不能仅依据现有的机器人技术发展水平，还应当考虑到未来可能出现的机器人自主化、主体人格化、思维独立化等发展前景。否则，人工智能技术风险标准将会面临一出台即落后的尴尬境地。