科技风险规制中行政法问题研究

自风险规制兴起以来，以确保环境与民众不受不可接受风险的危害一直是困扰行政机关的领域之一。特别是近年来，科技风险成为风险社会的核心问题，在科技风险规制领域，科技风标准制定的合理性、科学性与可接受性遭致许多批评，已经严重影响科技风险规制与行政过程的合法性。

伴随着民主政治思潮与民众法治意识的提高，以往局限于行政机关与技术专家内部范围的科技风险标准制定制度因为缺乏透明度和行政裁量权过大而饱受质疑，^[23]导致了科技风险标准制定的效率低下、标准不一致与公私利益冲突等问题。比如，在环境科技风险领域，随着越来越多“合法”环境污染事件的发生，公众开始注意到环境污染风险标准确定，及其背后关涉的法律制度问题。现行环境污染风险标准确定的透明度、自由裁量权、标准更新等问题逐渐被挖掘并遭受公众批评。

政府通过立法形式改革科技风险标准制定的主体结构、制定过程与责任承担机制，追求更负责任、更加透明的科技风险标准制定方式，以回应公众不信任。进入21世纪以来，科技领域修法与立法活动不断增多，从《食品安全法》加入调整转基因作物的条款到《核安全法》，无不体现了政府积极回应公众对科技风险标准制定的质疑、批评。然而，这些改革并未取得相当实效。例如，作为行政法治最重要内核的“责任”并未在这些改革中化为法律规则。

现行法制规定的风险标准制定理路是自上而下的，从国务院标准化行政主管部门对全国标准制定实施统一管理，省、自治区、直辖市有关行政主管部门统一负责本行政区域标准制定工作，到省级人民政府职能部门分工负责本行政区域内本部门、本行业的标准制定工作。行政机关自上而下，单方单向的风险标准制定方式与科技风险规制的现实要求呈失配状态。(www.xing528.com)

第一，在传统风险标准制定体制下，作为类行政立法活动的科技风险标准的制定以行政机关为主导，企业、科研机构、高等院校与公众参与度有限。“每一个大型组织都会与那些同它打交道的其他社会机构产生或多或少的冲突。”^[24]科层制官僚体制无法避免的弊端就是权力的向上向中心集中，作为决策参与主体的企业、科研机构、高等院校与公众无力介入决策内部，最后参与成为形式。长此以往，一方面，行政机关通常无法掌握科技发展的最新动态，很难准确判断具体技术的风险及其大小，随意的、单方的科技风险标准制定常常与分散的公共利益产生冲突，导致行政与经济效能不断降低。另一方面，利益集团的俘获进一步损害了科技风险标准的公正性。近年来国家标准化管理委员会不断鼓励以企业为主的技术委员会和分技术委员会参加国家标准和国际标准制订，企业特别是大企业通过各种手段影响、干预行政机关的科技风险制定活动，造成的结果是，科技风险的不确定性被异化为大企业追逐私利的“借口”，公众安全、公共利益被忽略。实践中诸多关涉科技风险的国家标准远远落后于国外标准与国际标准，甚至个别领域的国家标准迟迟未出台，不能说没有利益集团干预的影响。例如，新修订的《标准化法》第22条第1款规定：“制定标准应当有利于科学合理利用资源，推广科学技术成果，增强产品的安全性、通用性、可替换性，提高经济效益。”该法律的出台正是国家鼓励科技创新的政策驱动之结果，条文中提出了“安全性”，但在政府绩效评定指标等制度与理念未转变的情况下，如何保证法律实施中推广、提高经济效益等与安全的有机统一，仍是具体科技风险标准制定、适用中的现实问题。

第二，科技风险标准制定的审查机制与责任承担机制不健全。当前我国行政法上的责任审查主体包括立法机关、司法机关与行政机关中的上级机关与监察机关。然而，这些制度运用于科技风险标准制定的审查却面临着审查难的问题。一方面，我国设区的市级以上人大及其常委会是权力机关，同时也是立法机关，理论上其可以审查行政机关的行政立法活动。然而，当前我国行政法制度下的科技风险标准的法律属性仍不清晰，科技风险标准制定的主要法律依据是法律法规的授权（包括直接授权与通过不确定法律概念的间接授权），设区的市级以上人大及其常委会无法基于宪法、立法法的规定审查科技风险标准制定这一类行政立法活动。另一方面，司法机关难以科技风险标准中的事实问题，对于复杂和技术性的问题，法院通常尊重行政机关的判断。此外，行政机关中的上级机关与监察机关只能审查行政机关工作人员的违法违纪活动。对于下级行政机关是否制定、是否及时修订和更新科技风险，上级行政机关通常难以准确判断，也很难追求下级行政机关工作人员的法律责任。

第三，科技风险标准制定程序规则不健全，主要表现为计划编制程序规范缺失与标准修订与更新程序规则效率过低。首先，当前的法律规定标准化工作应当纳入国民经济和社会发展计划。由于科技风险的种类、属性各不相同，有些科技风险需要行政机关快速反应并及时制定科技风险标准以便进行风险评估与管理，而有些科技风险则需要在明确的科学证据与审慎的政治考量后决定是否予以规制。但是，行政机关对于科技发展前沿动态的了解情况往往落后于企业、科研机构与高等院校，科技风险标准制定计划的编制容易陷入“风吹哪页读哪页”的随机、无序境况。^[25]计划编制的无序化直接导致科技风险标准制定的无序化，进而影响标准制定的效率与公正。其次，虽然《中华人民共和国标准化法》第13条规定了标准的修订后，制定标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审，以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。但由于无具体化规则，科技风险标准修订与更新程序滞后于社会经济发展的景况，效率过低成为常态。以垃圾焚烧发电项目中的二英排放标准为例，《生活垃圾焚烧污染控制标准》对生活垃圾焚烧炉排放烟气中二英的排放限值为测定均值下每立方米0.1ngTEQ，并要求现有生活垃圾焚烧炉于2016年1月1日起执行。这一标准落后日本20年，落后德国、瑞典、荷兰等国近30年。^[26]对于行政机关在科技风险标准制定中的迟延制定行为，有权机关无法通过现行法律规范予以问责。