科技风险规制中行政法问题研究成果

当前的风险标准作为技术规范与安全标准曾在风险评估、风险管理环节发挥重要作用。然而，伴随科技经济的高速发展，科技风险日渐成为风险社会的核心问题，原有风险标准基于多种原因——如科技更新换代、科技研究的深入等——难以适应快速发展变化的社会现实，造成当前我国科技风险规制中风险标准残缺不全、标准相互矛盾、标准制定滞后等问题。此外，由于经济社会的高度关联性与复杂性，科技风险的社会分布并不均匀，社会的各个群体的利益诉求各有差异，这就导致制定普遍适用且要求全体社会成员共同遵循的科技风险标准变得十分困难。以核电站与化工项目建设中的邻避效应为例，即使核能技术风险标准的安全水平达到极致也难以回应科技项目周边民众的恐慌心理。

《标准化法》自1989年实施以来已近三十年，主要调整以工业产品标准制定，并未考量风险社会下许多科技发明与项目的风险标准问题。为顺应经济社会快速发展与风险社会对标准化工作提出的新要求，全国人大常委会在进入21世纪后便开始组织《标准化法》的修订工作，该法最终于2017年修订完成。但是，与之配套的法律法规仍亟待修订、完善。作为直接影响科技风险规制活动科学性、合法性与实效性的科技风险标准制定法制的缺陷主要表现为科技风险标准制度残缺不全与现有标准规范之间相互冲突，这些缺陷导致了科技风险标准制度的效率性不足问题。

（一）科技风险标准法律制度残缺不全

科技风险标准可能涉及公民生产生活的方方面面，其对象既包括科技产品质量标准，也包括诸多仍处于研究中心尚未进入市场的科技项目。因关涉社会稳定、环境安全与公民健康，科技风险标准应当全面、具体与完备。然而，当前我国科技风险标准制度并不健全，主要表现为标准的残缺不全。科技风险标准的残缺不全是指调整科技风险规制活动的技术性规范的缺失。以人工智能技术为例，相关技术（如无人驾驶汽车、机器人等）的市场化已如火如荼，但用以规范具体技术的风险标准相对不健全。

1.某些科技领域的风险标准主体性制度并不完善，给规制机关的科技风险标准制定活动带来诸多体制性阻碍

当前我国政府与新领域、新科技相匹配的科技风险标准制定缓慢。以人工智能领域的主体性标准制定为例。根据2017年7月8日《国务院关于印发〈关于新一代人工智能发展规划的通知〉》（国发〔2017〕35号）可知，我国人工智能技术的战略规划是，于2025年初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系，逐步建立并完善人工智能基础共性、互联互通、行业应用、网络安全、隐私保护等技术标准。加快推动无人驾驶、服务机器人等细分应用领域的行业协会和联盟制定相关标准。鼓励人工智能企业参与或主导制定国际标准，以技术标准走出去带动人工智能产品和服务在海外推广应用。虽然国家越来越重视人工智能科技标准化（包括科技风险标准），但目前仍处于政策层面。此外，现行一些科技风险标准的修订和更新落后于现实需求。在科技风险标准制定中，行政机关无法掌握科技的前沿动态，具体科技信息更多需要企业与科研机构提供。企业可能因既得利益或缺乏激励而不愿提供，甚至会通过利益俘获影响行政机关的行为。而科研机构、高校的理论研究可能同市场脱节，造成科技风险标准适用性低的问题。

2.一些科技风险标准协调配套制度仍空白

科技风险标准的协调配套制度是科技风险标准制度的必要组成部分，主要调整特定科技发明与应用项目非主要用途外其他领域的风险标准。《标准化法》第15条规定：“制定标准应当做到有关标准的协调配套。”然而，在实践中，协调配套制度建设仍处于相对落后状态。近年来，虽然部分领域科技风险主体标准继续出台，填补了科技风险规制的无“标准”可依之现状，但协调配套标准的空白、滞后阻碍了主体标准的适用。有学者依据1996—2006年全国人大常委会执法情况检查工作报告总结指出我国生态环境、农业、安全生产、食品卫生等领域风险标准的协调配套技术规程、设计规范等不完善问题。^[9]协调配套制度严重滞后之现状不仅阻碍了科技风险主体标准的适用，也给科技风险规制实践带来诸多危害，更在无形中助长了科技风险的滋长、演变，给国家、社会与公众带来极大风险。

（二）科技风险标准规范相互冲突

抛开现有科技风险标准法律制度残缺不全之现状，仅总结现行适用标准可知，不同标准之间的规定存在诸多冲突之处。现有科技风险标准以《标准化法》等法律法规调整的国家标准、地区标准与行业（协会）标准为主，私人标准为辅。我国科技标准的项目过多过细，特定科技事项的上、中、下游各个环节被拆分为不同的标准领域。^[10]以国家标准为例，大多数国家标准都是由国务院相关部委组织编制的，囿于不同部门间的职责权限不同，制定标准时的出发点也不同，造成不同标准的规范对象、功用和目的存在较大差异。“每个部门都试图围绕自己的机构名称和主要职责，来捍卫自己的核心职能，努力抵御其他机构的入侵；并且努力在职能交叉、职能缺漏的空白地带，扩张和维护自己的权力，开拓自己的行政疆域。”^[11]加之，调整科技风险标准制定领域的基本法——《标准化法》将科技风险标准分为强制性标准与推荐性标准，更容易导致不同科技风险标准间的冲突，进一步加剧现行适用标准间的矛盾。(www.xing528.com)

由于每个行政部门所管辖事项的出发点和侧重点不同，背后暗藏的利益也各不相同，加之分散化的公众利益被忽略，导致的各种科技风险标准不契合、脱节乃至冲突现象在实践中并不少见。以转基因技术的标准制定与应用为例，《食品安全法》明确规定了转基因食品的标识制度，国务院制定的《农业转基因生物安全管理条例》也规定了农业农村行政主管部门对转基因产品颁发生产、销售或加工许可的职权，证明国家层面认为转基因技术应用的转基因作物、食品具备“可接受性”，然而，2016年12月某省第十二届人大常委会第十三会议重新修订的《食品安全条例》明确规定该省行政区域内依法禁止种植转基因粮食作物，禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子，禁止非法生产、加工、经营、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品。无疑，该省地方标准否认转基因技术及其衍生的作物、种子与食品等应用技术的“可接受性”。该行政机关依据《食品安全条例》制定的转基因种子、作物等标准无疑会与相关国家标准发生冲突。实践中，类似国家标准之间，以及国家标准与地方标准、行业（协会）标准不一致或相互矛盾的情况并不少见，国家标准与国际标准也未完全接轨，这都成为科技风险标准制定的问题表征，并严重影响行政机关的科技风险规制活动。

（三）科技风险标准制度缺陷带来的危害

制定标准的目的在于适用。只有适切、有效地得到适用，科技风险标准制度才可能发挥其规范与调整科技发明与应用以及科技风险规制活动的作用。现行科技风险标准制度残缺不全与规范间的冲突带来一系列危害，其中最为突出的危害便是科技风险标准制度权威性不足、同实践要求脱节与相关人员专业性不足导致的效率性问题。

1.科技风险标准制度权威性不足导致的效率性问题

就科技风险标准制度整体而言，标准的权威性是其效用发挥的核心要求，然而，囿于主客观因素，现行科技风险标准的权威性饱受质疑。科技风险标准制度的权威性不足主要表现为标准残缺不全导致的“无标准可依”与不同主体间制定的标准相互冲突。以2008年上海磁悬浮事件^[12]为例，作为磁悬浮项目的直接推手，政府决策前并未制定相应的风险标准，本来简单的依法、依标准决策的项目最终演变为磁悬浮项目的利害关系人之间政治化的利益关系交锋，极大地损害了法律权威与政府威信。

2.科技风险标准制度与实践要求脱节导致的效率性问题

当前我国科技风险标准制度总体发展滞后，具体科技领域的标准制度建设更是很难匹配科技发展的速度与需要。无论是适用旧的标准，还是新标准的缺失，都大大降低了科技风险标准的适用效率。以药品领域为例，截至2009年3月，我国约有一万五千种上市药品，现行《中国药典》仅收载了其中3214种。^[13]未被收载的药品，特别是新型药品的安全标准与现实要求脱节现象十分严重，规制机关实施规制中面临技术标准缺失、滞后等问题，无疑会严重影响新药品技术风险的规制效率。

3.负有科技风险标准制定、实施、修订等职责的行政机关工作人员专业性不足以及部门间壁垒导致的效率性问题

当前我国公务员选拔采取精英模式，但仍不能与科技发展与进步的速度相匹配，任何专业精英在年复一年从事机关工作后都很难有精力和时间继续追踪专业研究的最新动态。专业性不足直接导致科技风险标准的科学性不足。加之行政机关不同职能部门间的“部门壁垒”导致的标准重复、标准冲突等问题，最终阻碍了科技风险标准的适用效率。科技发展日新月异，单靠行政机关工作人员很难及时回应科技风险标准制定的现实需要。以3D打印技术风险为例，该技术最主要的风险表现便是颗粒物风险，颗粒物排放所涉及的大气质量标准成为该技术应用与市场化是否安全的重要判断标准。然而，“我国现行大气质量标准明显落后于当前的社会需求和欧美发达国家的标准”^[14]，即使在2012年该标准修订后也远低于发达国家相关标准规定的安全水平，呈现出较大的滞后性。虽然当前我国科技风险标准制度进行了诸如专家制定与行政审查结合、部门间协调联动等一系列改革，但仍未切实改变当前我国科技风险标准制度体制性难题。