科技风险规制行政法问题研究

（一）从片面追求经济发展转变到兼顾公民权利保障

从法哲学视域而言，任何法律制度的哲学基础并不能简单采取科学主义与人本主义的二分法，许多问题并非“黑白分明”，而是“你中有我”“我中有你”，其划分依据在于法律制度的内在倾向与本质方面。^[43]因此，重塑规制科技风险议题设置的法哲学基础并由此确定我国科技风险议题设置的基本理念中，既要反对绝对主义，又要反对相对主义。具体而言，科学主义主要倾向于依靠科学知识的地位、价值与作用来探讨、阐释与建构具体问题；人本主义倾向于将人的处境、生存、自由等作为探讨、阐释与建构具体问题的依据与追求。

上文讲到，当前我国科技风险议题设置仍属于行政机关主导模式，其法制建构尚不完全。从科技风险议题设置法制体系上讲，规范与调整核能技术、转基因技术、互联网技术等的法律制度正在陆续出台与修订，但其主要目的是为科技经济发展提供制度保障，或是预防可能出现的科技风险事件。例如，《核安全法》在总则中较为明晰地规定了核能技术风险议题设置中安全与技术利用间的关系。^[44]从立法目的来看，我国政府承认核能技术中的核设施、核材料等具有潜在的放射危害性，认为立法有利于防范危害并为核安全提供法律保障。但进一步分析，立法机关对待核能技术的观点是：核能技术的利用虽有风险，但通过规划、许可、审批、报告等监管手段可以妥善应对，故仍应积极开发与利用核能技术。因此，我国现行科技风险议题设置制度的建构主要遵循着科学主义的理念基础。但与美国不同的是，我国传统法治体系仅处在基本建成阶段，程序法治并未被全体社会成员自觉遵守，加之风险认知与政治因素，造成了当前我国科技风险议题设置实践的法治危机。部分具有社会危害可能性的科技风险（如人工智能技术风险）还没被纳入科技风险规制议题，部分纳入规制议题的科技风险（如具有高收益的高危化工技术风险）却因为地方政府的个人偏好、选择性执法等导致其未能严格被确定为具体规制议题。因此，结合我国国情，公民基本权利的国家保护义务在科技风险规制领域应有所扩大，科技风险议题设置的价值选择应侧重于安全。进而言之，重塑我国科技风险议题设置法律制度的关键在于实现理念基础的转变，即从片面追求经济发展转变到追求科技经济发展并兼顾公民权利保障。

（二）从现实主义的科技风险观转变到综合主义科技风险观(www.xing528.com)

重塑我国科技风险议题设置法制的重点任务就是重塑规制科技风险议题设置的基本理念，并由此形成从现实主义的科技风险观到综合主义科技风险观转变。一般而言，科技风险属性认知存在现实主义与建构主义的方法论张力，前者关注科技风险的物理属性并将其视为自然界冲突的延伸，后者关注科技风险的社会属性且更注重科技风险的社会感知与不确定性。^[45]两者的张力在于诸多科技风险——如化学项目、电磁辐射等——是否仅属于物理世界的组成部分，或只是媒体或民众的主观忧虑。如果将其视为物理世界的组成部分，则我们可以运用科学方法预测、避免和控制；如果将其视为主观忧虑，这时需要应对的不是科技风险本身，而是如何缓解民众的恐慌与忧虑，保障社会的整体和谐与稳定。当前我国科技风险议题设置法制内含的科技风险属性认知更多属于现实主义方法论范畴，行政机关经常低估科技风险规制的复杂性，对于科技风险高度不确定的社会感知反应迟缓，导致议题设置中法律工具主义范式仍然普遍占据主导地位。^[46]现实主义的科技风险观造成的直接后果是，立法机关对于风险高度不确定的科技风险往往基于以保障安全为目的的被动预防式立法，行政机关的具体科技风险议题设置活动也往往被动进行。为了确保国家安全保障责任的有效实现，我国科技风险议题设置应从现实主义的科技风险观转变到综合主义科技风险观。

一方面，综合主义科技风险观要求行政机关基于立法授权积极地通过行政立法、规范性文件制定将关涉公众安全、健康的科技风险确定为规制议题。面对高度不确定的科技风险，立法机关无法面面俱到，它们只能通过框架式立法或基础式立法保障特定科技领域风险议题设置的“有法可依”，因此，大量的空白授权被赋予行政机关。借鉴域外“不确定法律概念”，行政机关应当建构更为开放、灵活的科技风险议题设置权力运行机制，从而更好地将不同类型、领域的科技风险纳入规制议题，实现公民权利的动态、全面保护。实践路径应是在注重与上位法相一致的前提下，强化科技风险议题设置的基本内容与具体法律规则之设计。

另一方面，综合主义科技风险观要求行政机关的具体科技风险议题设置行为正当化、规范化。从科技风险规制过程而言，科技风险议题设置属于行政机关实施风险管理必要的前置程序。但不同于常态行政下强调遵守法定程序的“依法行政”，行政机关在具体科技风险议题设置中必须综合考虑多方诉求，确保议题纳入、优先次序设置与议题确定的正当性与可接受性。因此，科技风险议题设置法制重塑应当由行政主导的科技风险议题设置模式转向开放、柔性、灵活、协商的科技风险议题设置模式。