美国科技风险的法制实践研究

美国的科技风险议题设置法制起源于20世纪中叶，主要以联邦政府确立与立法确定议题为主。在美国，尽管风险治理被纳入公共行政范畴已近40年，但系统分析现有法律制度及其应用可以发现，风险治理中如何确定某项法律之适用并提出纠正政策和行动仍是极具挑战性的过程，主要表现在社会庞杂与分化背景下，风险治理实践不断变化，提供一个适用于复杂风险环境的统一法律框架与组织结构变得极端困难。^[24]因此，美国的科技风险议题设置中行政机关的设置理念、原则与方式直观显示了该国科技风险议题设置的主要特点，具体包括。

（一）美国科技风险议题设置中政府的政府角色

依据联邦法律授权，联邦政府及其职能部门有权在具体科技风险规制领域，依据行政程序法、组织法、司法原则与行政命令规定的授权，制定具体规则，但其规则制定权必须满足一系列条件，其中最重要的内容包括公告与评论程序、成本效益分析以及司法审查。^[25]而作为补充，议题设置（协商性程序）发生在拟议规章草案形成之前，通过利益主体参与协商委员会的形式，致力于共识的达成。^[26]利益主体包括利益相关的技术产业界、学界、社会媒体和公众，由多方共同通过规制性协商机制决定是否将具体科技纳入风险规制议题，后续的程序就衔接于传统“公告—评论”程序，进入公共评论阶段，并且最终规章也受制于司法审查。^[27]此外，风险议题设置的全过程应保留程序记录并向社会公开。美国联邦政府的科技风险规制议题设置强调程序法治与协商参与，在拥有较大自主权的同时受司法审查的监督。

（二）美国科技风险议题设置的理念与方式深受“自由主义”思想的影响

罗尔斯认为正义并不意味着绝对的平等，公平才是正义的内核，其在论述政治的正义理念提出，“当从平等分配出发而产生的这些不平等能够有效地改善每一个人的处境时，当事人将会接受收入和财富方面的不平等”^[28]。政府可以因公共利益干预市场，但应保持在特定限度内以防破坏正义。自由主义理念在晚近的人工智能技术风险议题设置领域表现得尤为明显。2016年10月12日，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布了《准备迎接人工智能未来》战略报告与美国《国家人工智能研究发展战略计划书》。^[29]该报告是在五次公开研讨会和官方正式要求提供关于人工智能技术相关信息后编写的。这份报告的整体基调是自信的，反映出人们对科技的积极看法。它针对的是技术部门和一般公众。这份报告将人工智能定义为一种技术，如果经过深思熟虑的使用，它可以帮助增强人的能力，而不是取代人的能力。它展示了迄今为止我们称为“良好的人工智能社会”的形象，该报告还提出三项应对人工智能技术的具体议题：一是为了更好地发挥作用应当加大对人工智能的投资与开发；二是为美国公民提供适应未来社会的就业与教育培训；三是应对人工智能及风险导致的失业风险，确保转型期工人的权利。两份报告显示，美国联邦政府并不急于对人工智能的研发进行大规模监管，而是会在交通、金融等垂直领域先行制定应用标准。科学证据原则的确立体现了美国科技风险规制法制的内在精神，即保障私主体的权利与自由，尊重科技创新，防止政府过多干预。因此，联邦政府对自己作为人工智能技术监管者的角色的看法是有限的，认为政府行为的重点是确保不会阻碍人工智能技术的发展。^[30](www.xing528.com)

（三）美国科技风险议题设置中的科学证据原则

“科学证据”原则是指以科学证据界定风险，只有当具体科技及其应用的风险被证实后，联邦政府方能决定是否将其纳入规制议题。以与转基因相关的杀虫剂管理为例，1986年开始实施的美国联邦《生物技术协调管理框架》将联邦法规范与转基因生物技术的发展保持同步，该框架将生物技术风险纳入联邦规制议题。^[31]其中，美国环保署负责包括对杀虫剂生产、销售、配送与使用环节的注册、控制与管理。一般情形下，“如果没有证据证明某种杀虫剂对人类健康或环境有不合理的损害，环保署就应予以注册，许可该转基因生物进行大田试验并批准使用其产品。”^[32]根据美国《国家环境政策法》的规定，如果有足够证据表明该转基因作物是安全的，经农业部出具环境评价报告后，转基因作物可以“去管制化”。美国联邦法律体系将转基因技术风险规制议题设置的权力交由农业部与环保署负责，两个部门可以针对具体项目自主决定是否将其纳入规制议题。科学证据原则为联邦政府的科技风险议题设置提供了法定原则，但对其的批判也一直存在。有学者认为科技风险无法证实时，规制机关的迟缓应对“迅速关闭了纳入行政规制议题的最佳窗口”^[33]，科学证据出现后，规制将面对的两大阻碍是，利益集团的形成与社会观念的固化。一方面，在立法或规则制定过程中，力量小却集中的利益集团将压倒大而分散的公众，成为影响科技风险议题设置的主导力量；另一方面，即便没有利益集团的介入，一旦某项科技项目获得广泛的公众接受，规制机关也很难将其纳入科技风险议题。例如，即使手机通信技术显著增加了癌症的发病率，规制机关也几乎不可能将其纳入科技风险议题予以规制。

（四）美国科技风险议题设置中政府同社会组织、私人企业、公民等的关系与互动越来越紧密

自《协商制定规制法案》出台后，美国联邦政府越来越注重在议题设置中加强与市场主体、公民等的协商、沟通，例如食品药品管理局欲对某项转基因技术实施规制，必须事先通知相关企业、利害关系人等。这一趋向显示了美国科技风险议题设置的人本主义理念，例如，奥巴马政府于2011年9月1日出台了一项政策，宣布白宫官网将开设一项“网络问政”的新功能，美国公民可在一个名为“我们人民”的白宫子网页上，根据自己关心的重要议题提交请愿书，参政问政，相关部门负责人必须对请愿书作出书面回应。