揭示科技风险规制中的政治因素

政治因素是科技风险议题设置出现正当性困境的内在原因。科技风险议题设置中的政治因素包括利益集团的干涉与社会观念的变迁两个方面。这两方面因素共同影响行政机关的科技风险议题设置行为。利益集团通过利益诱惑、干涉决策等行为影响行政机关科学、公正地设置科技风险议题。社会观念的变迁主要是公众的科技风险认知、行政机关治理理念等观念的历时性变化，这些变化会干扰行政机关对待不同科技风险的态度，进而影响科技风险的议题设置。

（一）利益集团的不正当影响

利益集团不正当影响其实属于政府规制俘获理论的主要内容。政府规制俘获理论认为，俘获政府规制、促使政府进行规制的，或者是规制对象本身，或是其他有可能从中获益的人。规制的供给是应产业对规制的需求（立法者被产业俘获），或者随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制（规制者被产业俘获）。政府往往并不是规制的最初发动者，在产业组织的游说下，政府规制的实质是规制者和立法者被产业组织所俘虏和控制，规制由产业谋取，并主要根据其利益来设计和运作。政府规制的目的更大程度上是为了满足产业对规制的需要而产生的，是特殊利益集团间接干预的结果。规制俘获理论的基本观点是：不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，其含义是规制提高了产业利润而不是社会福利。在部分情况下，政府规制行为的确使普通民众有所受益，但这并非政府规制的原始初衷和实际目的，这些有益之处可以被视为仅仅是规制的偶然的意外结果而已。^[16]这项理论也为政府科学地制定和实施规制政策敲响了警钟，因为在政府规制过程中确实存在着规制决策制定过程中的任人唯亲现象和贪污腐败现象，存在着其他寻租和创租的情形。^[17]

具体到科技风险议题设置问题，政府对何种领域的科技风险设置规制议题，对何种领域的科技风险不设置规制议题，也极易受到规制对象本身，或者其他可能从中获益的人的影响。经验表明，科技应用通常会带来巨大的经济利益，进而形成以科技为核心的利益集团并经过一段时期的发展形成固化的利益集团。利益集团固化导致的结果是，行政机关欲将某个科技纳入风险议题，必然招致利益集团的阻挠与反对。虽然现代社会的概念已经假定了科学知识与政治行动的可专业化，但贝克认为，风险引发的社会变迁将导向科学和政治的特有解放，对知识和政治行动的垄断将发生分化。^[18]其结果是，利益集团介入政治变得可能，其可以通过对行政机关的利益俘获、煽动民意等方式影响行政机关的科技风险议题设置进程。例如，手机通信技术的发明与应用创造了巨大的经济效益与社会效益，手机通信技术不仅带来了财富，更从根本上改变了人类的生产生活方式。然而，围绕手机通信技术的风险研究认为手机存在一定的辐射风险，尚未明确其是否会对人体造成危害以及危害大小。如果政府欲将手机通信技术纳入科技风险议题^[19]，手机通信技术关涉的利益集团肯定会通过各种方式“阻挠”行政机关的行动。

（二）社会观念的影响

科技应用进入社会领域后必然导致社会观念的变迁，新的社会观念一旦形成与固化将给科技风险议题的设置带来观念困扰，并在特定条件下成为影响行政机关设置科技风险议题的重要因素。透析科技风险规制实践可以发现，科技发明之始为规制活动的开展提供了短暂契机，许多科技风险（如克隆技术风险）被第一时间纳入风险规制议题加以规制，但也有部分科技风险（如核能技术风险）未被第一时间纳入规制议题，随着最优规制时段的过去，将此类科技风险纳入规制议题并实施规制变得越来越困难。社会观念对科技风险规制议题设置的影响主要表现在社会观念固化的阻碍与规制成本增加的困扰两个方面。(www.xing528.com)

1.为民众逐渐接受后的社会观念固化导致的科技风险议题设置难题

当科技风险规制的最佳窗口期错失后，公众逐渐接受了特定科技发明与应用并形成了与之对应的社会观念。如网络通信技术的发明改变了人类交流、互动的方式，日积月累之下公众逐渐习惯于通过各种通信软件交流，网络互动及其背后的新生社会观念逐渐被社会大众认同。然而，任何科技发明与应用必然伴随着或多或少的风险，客观的风险判断结果经常不为普通大众所认可。网络通信技术背后的网络病毒、个人信息被运营商交易、个人隐私被普遍泄露所带来的风险日渐困扰社会民众。民众总是希望享受科技发明与应用给生活带来便利的同时能够免受科技风险的侵害，事实证明，这只是“一厢情愿”。2016年轰动全国的济南20万儿童信息泄露事件^[20]再一次将网络通信技术风险摆在公众眼前。但是，我国7.31亿网民组成的规模庞大网络群体已经形成了网络时代的新观念。如果为了规制网络通信技术可能带来的风险而将网络通信全面禁止，根本不可能为社会大众所接受。民众逐渐接受网络通信技术后，政府已经错过了以最小成本规制该技术风险的窗口期。此时，政府只能在应用该技术的既定事实下讨论网络通信技术风险的规制议题设置问题。

2.固化观念变迁带来的规制成本上涨给科技风险议题设置带来更多困扰

某项科技发明与应用蕴含着较大的社会风险，但已经为社会大众所接受，或是已经形成了与之对应的社会观念，那么，政府欲将其纳入科技风险规制议题将付出更多的成本。以人工智能技术为例，虽然人工智能技术还存于新生发展阶段，但政府、社会与公众已经普遍认可、接受，甚至期待该技术应用给人类社会带来的经济与社会效益。少数人对人工智能技术风险满怀担忧，但这并非社会主流观念。倘若人工智能技术应用所孕育的社会观念固化后，公众再想去改变将变得异常困难。例如，当人们习惯于自动驾驶技术带来的轻松、便利后，为了其可能蕴含的交通安全风险而宣布禁止自动驾驶将遭到更多的反对。即使政府为了保障交通安全，选择对自动驾驶技术风险实施规制，也需要付出更多的规制成本。

社会观念的固化与变迁对科技风险规制议题设置的影响往往是潜在的，当人们习惯于某项科技发明与应用时，将其纳入规制议题实施规制会变得异常困难；相反，当人们并不认可某项科技发明与应用时，长期以来形成的社会观念会引发其对该技术风险的恐慌，最终影响行政机关的规制议题设置。