我国科技风险议题设置的历史

（一）科技风险议题设置的含义解析

一般而言，议题简称“会议讨论的题目”后延伸指需要议论、讨论的问题。^[1]议题设置是确定什么问题构成优先处理的问题。科技风险规制的议题设置是指，对各种科技风险议题依重要性予以排序并确定将何种科技风险纳入行政规制范围的活动，具体环节包括议题纳入、优先次序设置与议题确定三个环节。1962年，美国政治学家巴查赫和巴热兹提出“权力两方面”论点，认为参与议题方面的权力和参与决策方面的权力同等重要。^[2]实践中，民众往往聚焦于参与决策方面的权力，对议题选择过程的参与权诉求甚微。当前我国科技风险规制领域亦面临这一问题，科技风险议题经由参与规制主体的风险感知、风险识别与风险认知形成。行政机关应当如何设置科技风险议题，行政法应当如何调整科技风险议题设置中各方主体间的权利义务关系，不仅事关科技风险规制后续活动的展开，更是法治政府建设不可忽视的重要领域。

（二）我国科技风险议题设置的历史发展(www.xing528.com)

我国科技风险议题设置可以追溯到20世纪60年代。作为典型的科技风险议题设置行为，国家在提出自主研制“两弹一星”战略决策后，号召、组织大批优秀的科技工作者在沙漠、戈壁开展原子弹、氢弹与卫星研究。之所以选择在荒无人烟的区域开展研究，除了防止别国的间谍活动外，最主要的原因是为了避免科研活动可能造成的巨大危害后果波及全社会，危机广大人民群众的人身、财产安全。进入21世纪后，国家的科技风险议题设置活动逐渐发展到核能技术风险、转基因技术风险、网络技术风险及最近兴起的人工智能技术风险领域。以转基因技术风险的议题设置为例，自1992年加入《生物多样性公约》，我国开始将转基因生物技术风险纳入政府议题。1999年我国发布的《中国国家生物安全框架》提出国家将逐步建立国家生物安全政策体系、法律体系、技术准则体系与能力建设。1993年原国家科委颁布《基因工程管理办法》、1996原农业部颁布《转基因生物基因工程安全管理实施办法》、2001年国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》、2006年原农业部颁布《农业转基因生物加工审批办法》……这些规范与调整转基因生物技术的实验、生产、加工等领域活动的法规范的出现，表明我国已经将转基因生物技术风险纳入科技风险规制议题。2010年以来，国家对核能技术、人工智能技术、网络通信技术等领域的科技风险均开展了不同程度的立法规范、政策调控工作，主要包括2016年颁布的《中华人民共和国网络安全法》、2017年修订通过的《中华人民共和国核安全法》、2017年国务院发布的《新一代人工智能发展规划》等。上述法规范的出台，标志着我国已将核能、网络、人工智能等领域的科技风险纳入国家层面的规制议题。

但从整体来看，我国科技风险议题设置实践仍存在不少问题，主要表现为议题设置不充分，包括议题纳入的不充分、模糊地设置优先次序与议题确定不透明。一方面，我国政府的科技风险议题设置行为往往表现出极强的目的性，导致特定科技风险的其他表现形式未被纳入规制议题。仍以转基因生物技术风险领域为例，行政机关虽然认识到该风险的公共性并将其纳入规制议题，但对转基因技术中的微生物技术，农业活动以外的转基因技术应用等活动，行政机关并未纳入规制议题。另一方面，科技风险议题的优先次序模糊，未形成合理、系统及先后有序的议题序列形成机制。由于我国的科技风险议题设置基于较强的目的性，科技风险议题的优先次序在实践表现为不分先后，导致行政机关在规制中难分轻重，最终导致的问题是，行政机关只能优先回应那些引发社会广泛关注的科技风险议题，而对可能危害巨大但未引发民众关注的科技风险则视若无睹或消极以待。最终陷入“头痛医头，脚痛医脚”的制度运行悖论。