科技风险规制中的行政法问题研究及其成果

（一）行政过程论的基本含义

“行政过程论”起源于“二战”后的日本，面对行政法律制度的重构及公共行政转型的需要，远藤博也、盐野宏、山村恒年等日本行政法学者在批判与反思的基础上提出改良日本传统行政法学理论之呼吁，认为行政法学应当考察行政过程中动态的行政行为及其他行为。其中，远藤博是行政过程论概念的发明者，他呼吁行政法学研究应关注行政过程中的具体法律关系；盐野宏认为行政法律关系应“动态地考察”；山村恒年关注行政政策的动态构成要素，考察自由裁量在行政不同阶段的合理性。

行政过程论产生伊始是为了应对传统行政法学理论之弊端，探讨行政活动的实际运作过程及其关涉的各种利益冲突。普遍认为该理论超越了公私法二元区分，直指行政活动过程的互动结构、权利义务。目前，学术界并未就行政过程论提出统一、明确的界定，借鉴圆部逸夫、远藤博也及我国部分学者的观点，行政过程论是指将行政权力运行过程作为研究重点，全面、动态地考察行政权力运转不同阶段的行政法律关系的行政法学方法论。从行政法角度而言，行政过程并非单纯的行政之过程，而是行政权力的运行过程、行政法律关系的发展变化过程。我国行政法学者在介绍日本行政过程论观点的基础上，也提倡在结合本土情况的基础上，在我国行政法学研究与实务中导入行政过程论。因此，我国的行政过程论观点与日本有所不同，例如，湛中乐针对传统行政行为理论存在的问题，提倡导入行政过程论进行补充和完善，其认为传统行政法研究某个行政行为通常选择静态的研究并形象地称之为研究行政行为体系中一个“点”，而通过行政过程角度研究由不同的行政行为所构成的一条“线”和“链”，进而研究行政行为及其背后的“面”和“体”^[71]，因此，从行政过程角度研究行政法问题，可以动态、全面地考察行政行为背后的权义结构，深入探讨行政法的本质性问题。

笔者认为，之所以在中国行政法学中导入行政过程论，是因为中国的行政法学者们充分地意识到传统行政行为理论的瓶颈以及行政过程论对于现代行政法学的意义。例如，朱新力、宋华琳认为现代行政法学已经由以司法审查为中心转向以行政过程为中心，以行政过程为中心的现代行政法学至少要直面“无法被类型化的行政活动形式”“动态的行政过程”等“极具理论魅力和现实意义的课题”。^[72]宋功德认为行政过程论有助于厘清行政行为的意涵、更好地处理一般制度与个别制度之间的关系、实现实体与程序之间的交融、架构起行政主体与相对方之间的对话空间。^[73]此外，行政过程论也有助于解释法律规范及其实施的内在脉络，提高行政法学研究的整体性、逻辑性与规范性。正是基于对行政过程论的理论价值和现实意义的考虑，中国的行政法学者们在介绍日本行政过程论观点与主要内容的基础上，逐步地将该理论引入中国行政法学研究领域内，形成了与行政行为（关系）理论迥异的研究范式。我国行政法学者江利红教授专注于研究行政过程论，提出行政过程的阶段性法律构造^[74]，依据行政行为是否属于复数行为（单一行为）将现实行政过程分为宏观与微观过程。宏观行政过程指复数行政行为之集合，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政行为分为27种，除较为常见的行政许可、行政处罚、行政复议、行政强制外，还有行政批准、行政命令、行政撤销、行政合同、行政救助等。微观行政过程是相对而言的，意指更为具体、特定的行政行为或行政权力运行过程。(www.xing528.com)

（二）行政过程论对科技风险规制的意蕴

作为一种新兴事物，行政过程论在科技风险规制领域能够弥补传统行政法解释学的缺陷。一方面，传统行政法解释学强调依实定法行政，调整行政决策与行为的法规范的存在是开展法解释的前提。然而，在科技风险规制过程中，大多数风险类型与表现形式所能依据的实定法有可能是不存在的，或是缺乏具体的法规范指引。例如，我国规范与调整科技风险沟通的法规范多存在于法律原则层面，实践中可供行政机关适用并作为行政行为直接依据的法律规则相对较少。另一方面，行政过程论重视对现实行政的考察，即弥补了传统行政法解释学方法论注重行政法规范的弊端，又较为契合科技风险规制的现实需要。前文讲到，行政法领域的“规制”以实现特定的行政目标为目的，行政过程论能够完美地适用于对科技风险规制过程中的行政法问题研究。此外，随着行政法的不断发展，传统“公私二元论”被打破，行政法理论也亟待创新。传统行政法解释学忽视“对行政行为之外其他行政形式、对内部行政决定过程及整体行政过程、对直接相对人之外的利害关系人”^[75]的考察之缺陷在行政法的发展革新中不断被放大。行政过程论的核心是行政过程方法论，将行政视为全面、动态与反复演进的过程，过程中包含各种行政行为及由此产生的诸多行政法律关系，通过分析动态过程中的不同行政法律关系能够有效助益于实现行政目的。

将行政过程论引入科技风险规制的行政法问题除了能够使研究更加关注行政机关权力运行的微观过程与动态的行政法律关系演变外，还具有另一项重要的功能。这就是，基于合作规制、国家责任理论指导下被视为行政过程的行政权力运行方式之民主性大大增强了。当行政机关更多时候不再被视为有权威的决策者，而更多的是被视为公共政策形成和执行的诸多参与者之一时，行政过程变得不那么正式化，但政治性更强了。实践中，兼具合法性与正当性的决策与行为更易被接受，直接提高了科技风险规制的行政效益。