美国与联邦德国关系研究：柏林危机时代的新政策与冷淡

1．美国与联邦德国在磋商中所出现的分歧

不管是军事准备还是谈判，除了要在政府内部取得一致外，与盟国之间的合作也至关重要。在加紧制定第二次柏林危机政策的同时，肯尼迪政府与盟国之间的磋商特别是与联邦德国政府之间的磋商也在紧锣密鼓地进行。

1961年7月17日，国务卿腊斯克向肯尼迪提交的一份名为《德国和柏林问题指导方针》的报告，对肯尼迪政府的柏林和德国政策的形成起了决定性作用，这份报告也可以看做是肯尼迪政府的对德政策的纲领性文件。该报告指出，美国政府在柏林危机中的目标是确保以下关键性利益，甚至不惜为之一战:(1)西方部队在西柏林的存在及其安全;(2)西柏林的安全和生存能力;(3)通往西柏林交通线的畅通;(4)联邦德国抵御东方进攻的能力。前三个目标被认为是美国柏林政策的“三大要素”。该报告还声称，“如果必须在一个统一的德国和一个与西欧一体化的西德之间进行选择的话，后一种状态比较符合美国利益”。美国的目标是不支持使用武力来改变“德国分裂”和“东德合并东柏林”的现状。同时，报告还指出:“德国和柏林问题中对美国来说利益不太相干的地方可以有妥协的空间，如可以承认奥德-尼斯河线为波德边界。”^[89]这种思路是与阿登纳重新统一目标相矛盾的，阿登纳将其外交政策建立在美国的保证之上，作为联邦德国加入北约的条件，美国允诺支持德国的重新统一，这意味着，边界问题必须留待将来统一后的全德政府予以谈判解决，而柏林作为一个整体的地位应得到尊重。该报告代表了美国新政府对德国和柏林问题的真实看法，它完全推翻了阿登纳外交政策中的关键部分。

阿登纳政府对这个报告的内容毫不知情，联邦德国政府最为关心的是能否参加西方军事应急计划的制订。根据联邦德国政府的判断，苏联有可能采取三种行动来使柏林危机升级:第一，像1948年那样对柏林实行全面封锁;第二，苏联要求由它或民主德国来控制西柏林的滕珀尔霍夫机场和特格尔机场，以便堵塞逃亡的去路;第三，筑墙。据联邦德国国防部长施特劳斯判断，“我们估计苏联方面最终会理智行事，不会采取导致世界大战的行动。但莫斯科会利用一切可能，力争赢得更多的地盘。莫斯科的最佳设想是，让西柏林依赖于苏联或民主德国。”^[90]自1961年4月以来，联邦德国方面就一直要求参加设在华盛顿的西方三国大使级工作小组，一直到1961年7月，美国政府方面仍然没有给予肯定答复。1961年7月，联邦德国国防部长施特劳斯到美国停留了两周，其中心任务是与美国就军事应急计划进行磋商。1961年7月14日，施特劳斯同美国国防部长麦克纳马拉进行了一次长谈。施特劳斯批评了某些美国人士的主张，即一旦柏林通道被截断，就出动大兵团沿着通往柏林的公路向前推进，排除障碍。在施特劳斯的回忆录中，找到了他反对这样做的理由:“我强烈反对大规模的‘军事接触’或大规模的地面军事行动。我反对把赫尔姆施泰特到柏林之间的高速公路变成战场。对我来说，这场危机在第二、第三层意义上才是德国的事。它首先是一个世界政治问题，因此必须从世界政治来考虑，来处理。”^[91]但他又明确表示，这个批评并不是反对用有限的兵力进行试探性的行军，更不是反对在保卫柏林的自由和西方在柏林的权利方面要有坚定性和决心。施特劳斯强调必须订出一个针对敌人弱点的、具体的、实事求是的行动计划。^[92]美国国防部长要求，一旦因为柏林问题发生冲突，联邦德国应承担军事义务，即联邦德国应该在最初的试探行动中打头阵。对此，施特劳斯并没有给予肯尼迪政府想要的答复，他只是表示，在战争规模扩大的情况下，联邦德国在北约框架内承担军事义务。关于这点，施特劳斯认为:“保护柏林是西方大国的责任，如果它们受到阻挠，发生敌对性武装冲突，甚而扩大为战争事态，则必须确定是否已经升级成‘联盟问题’。一旦演变成‘北约问题’，我们将考虑动用联邦国防军。”^[93]

1961年7月28日至8月3日，西方四大国(美、英、法、联邦德国)在巴黎召开外长会议，商谈应对柏林问题的共同立场。在这次会议之前，四国工作人员组成了一个工作小组，为即将召开的外长会议做准备。在工作小组成员蔡斯前往巴黎之前，肯尼迪交代:“如果问题是在要么与东德谈判、要么打仗之间进行选择，很显然，我们愿意与东德进行谈判。”美国工作小组在助理国务卿科勒(Foy D．Kohler)的领导下，“将竭力谋求谈判”。蔡斯回忆:“我们想让会议在8月10日结束，并邀请苏联参加会议。”在肯尼迪及其助手关于处理柏林问题意见的影响下，蔡斯赞成改变柏林现状:“对我们而言，与苏联签订一项新协议是一件非常重大的事情，值得我们在诸如边界问题、不侵犯条约方面作一些让步。”^[94]这一主张表明美国在影响德国未来问题上的思维方式的转变，但美国希望立即展开谈判的建议并没有得到联邦德国和法国的支持。

在这次外长会议上，肯尼迪政府和阿登纳政府的分歧开始充分暴露出来。盟国的军事力量建设、拟议中的经济制裁、军事应急计划都是巴黎四国外长会议讨论的主题。会议期间，美国和联邦德国几乎在所有重大问题上都存在分歧:(1)关于联邦德国的军事准备问题。联邦德国外长勃伦坦诺指出，与美国已经在华盛顿进行了协商，鉴于联邦德国在1962年才能建立起11个师，对于美国所额外要求的那些措施，他认为，在联邦德国1961年9月17日大选之前，可能无法照办，因为“他觉得这样会使联邦德国政府遭到质疑，并有可能影响到选举的结果”。鉴于此，必须等到1961年9月17日大选之后，联邦德国政府才能够为军事准备采取必要的步骤。对于勃伦坦诺所提到的理由，腊斯克表示无法接受。(2)关于经济制裁问题。勃伦坦诺认为拟议中的应急计划太过笼统、不够明确，而经济制裁是对付苏联和东德的一个非常有效的措施。腊斯克则认为，经济制裁充其量只是辅助性的，不能起到决定性的作用。(3)关于如何看待一旦苏联与东德签订和约的意义。勃伦坦诺认为这一举动将会意义重大，需要认真对待，而腊斯克却不以为然，他认为这将无损于西方盟国在西柏林的权利，“真正需要关注的是苏联和东德在签订和约后能做些什么”^[95]。(4)关于对苏谈判问题。腊斯克认为:“在苏联提出谈判建议之前无限期的等待，就会显得我们害怕谈判。”美国在英国的支持下希望早点向苏联提出建议。而联邦德国反对在西方就谈判策略达成一致之前与苏联进行谈判，勃伦坦诺认为，没有迹象表明苏联人的思维方式发生了改变，“在这种情形下进行谈判，只会使本来已经很糟糕的现状更加恶化”。而且，“如果西方现在愿意进行谈判，就会被看成是一种软弱的表现”。^[96]

这次会议上，可以明显看出，在一系列重大问题上，法国都给予了联邦德国一定的支持。特别是在关于与苏联进行谈判的问题上，法国坚决反对马上与苏联进行谈判。1961年8月8日，腊斯克与戴高乐举行了会谈，在这次会谈中，腊斯克试图说服戴高乐支持美国主张谈判的立场。腊斯克告诉戴高乐，尽管需要进一步讨论应急计划，“但到9月上旬，美国政府必须公开表明，它愿意与苏联进行谈判”。腊斯克还说:“美国政府并不认为可以拖得太久，因为我们知道必须进行谈判。”对此，戴高乐回答道:“法国政府不赞同在不知道谈什么的情况下进行被迫式的谈判。在这种情况下，我们进行谈判只是因为赫鲁晓夫要求我们这么做……我们怎么能在赫鲁晓夫设立的前提下进行谈判呢?他威胁要碾碎我们……在这种威胁下，我们怎么能进行谈判呢?”^[97]正是法国与联邦德国一道对美国和英国要求谈判进行了抵制，所以，尽管腊斯克发现，会谈表明四国“对于它们所想要立即商量的实质性问题并非一无所知”，但他并不认为“我们现在就可以拟订一个完整的谈判立场”。^[98]只要英美代表团中有一个代表团有意要西方主动提出建议，“他们会发现肯定要失败，因为西德不愿而法国则完全拒绝在目前苏联提出的条件和苏联施加压力之下打算进行任何谈判”^[99]。

肯尼迪政府一直在盟国内部竭力贯彻他处理柏林危机的两个原则:一是加强军事力量的建设，二是谋求与苏联谈判。要做到这两点，都需要盟国予以配合。波恩同意加强军事力量，但不愿意承担军事义务。至于对苏谈判，波恩持反对态度，认为一旦谈判开展就是让步的开始。由于得到法国的大力支持，联邦德国的态度更为强硬。法德的态度不仅没有削弱肯尼迪对苏谈判的决心，反而使他在盟国不能达成一致的情况下，更倾向于采取单方面行动。

2．“柏林墙”事件对德美关系的冲击

在西方阵营内部，美国及其盟国在考虑柏林问题时的主要想法是它们认为时间非常充裕。谁也未曾预料事态会在1961年10月之前，也就是苏共二十二大即将召开的时候激化。1961年8月13日凌晨2时30分，民主德国用坦克、军队、装甲车和铁丝网封锁了西柏林四周的全部边界。据分析，苏联和东德方面封锁西柏林的动机主要有以下几点:(1)切断东德人逃往西柏林的通道。随着局势的紧张升级，1961年7月到8月，民主德国居民大量外逃到西柏林。仅从1961年8月1日到8月10日，就有15000多人越境进入西柏林。到1961年8月12日，一天的数字就超过了4000人。而且，外逃者主要是训练有素的工人和知识分子，除非制止这些人外流，否则民主德国马上会变成一个毫无活力的国家。(2)分裂西方联盟。从苏联的观点来看，封锁边界无论在防御还是进攻方面，都是有利的，赫鲁晓夫既有无限的机会去检验西方的坚定性，同时又可以在联邦德国和它的盟国之间，以及西柏林和前者之间插进楔子。(3)逼迫西方进行谈判或让步。赫鲁晓夫判断，西方国家一些领导人中间，在必须举行谈判和进行战争这两种观点之间，存在着一条灰色地带。“赫鲁晓夫的目的在于迫使西方国家领导人进入和沿着这条灰色地带前进，而不是要逼得他们想进行战争，这样就可以迫使他们不断作出让步，而他自己却可以寸步不让。”^[100](www.xing528.com)

按照四国共管柏林的协议，此举侵犯了西方在柏林的自由通行权，而美国政府对这一事件反应迟缓。“美国企图不夸大柏林墙的严重性，可以由围墙建立的第一天，肯尼迪驾船出游、国务卿腊斯克去观赏棒球赛这个事实做证明。在华府根本没有危机气氛。”^[101]美国政府用了12小时来起草对于这一事件的声明，24小时后，才派遣巡逻队在东西柏林交界处巡逻，40小时之后，才向苏联驻军司令提出法律上的抗议，盟国方面则用3天时间炮制了一份抗议声明。美国之所以反应迟缓，有三点理由。一是认为美国所界定的关键利益没有受到侵犯。腊斯克所起草的美国第一个官方声明声称，苏联和东德的措施只是针对东柏林和东德居民的。腊斯克认定，东柏林怎样对待它的人民是它自己的事情，对西柏林不构成直接威胁。^[102]肯尼迪的顾问西奥多·索伦森在其著作中对“柏林墙”(Berlin Wall)修筑后美国政府内部对这一事件的看法，作了较为详尽的描述:“大家一致认为，东德政权早就有关闭边界通道的力量，它迟早必然会这样做的，至少，在西方未能被指责是挑起这件事之前，它就做出来了。大家也同意，墙——建在东德领土上，是在苏联管辖区内十三年之久的、一系列类似行动中最近、最恶劣的行动——是非法的、不道德的和不近人情的，但它不是进行一场战争的理由。它结束了西柏林对东方作为橱窗和逃生之路的作用，可是不妨碍西方长期强调的三个基本目标:我们留驻在西柏林，我们去西柏林的通道和西柏林人选择自己制度的自由。”^[103]二是认为这一事件有助于切断难民流。索伦森指出:“我们的应急计划是为出现干扰我们的西柏林通道而准备的，不是为来自东方的移民而准备的。”^[104]阿登纳1963年10月30日接受采访时回忆道:“在‘柏林墙’开始修建后，什么事情也没有发生，尽管苏联违反了协议，但美国人仍然试图告诉我，这是一件好事，因为难民潮得到遏制。”^[105]三是在军事上不可能作出有效反应。基辛格认为，“柏林墙”使得美国处于两难的局面。“他们有心为保卫柏林自由，对抗公然侵略，但是对公然侵略应该如何反应于未然，却尚未决定;或者可以说还未确定侵略。”^[106]出于这个原因，肯尼迪几乎立刻就决定，建起“柏林墙”并不符合美国对侵略的定义，因此不预备以军事方式去挑战它。基辛格还认为，肯尼迪在军事上可选择的方案也十分有限。“如果美军把占领区界限边的篱障拆了，他们可能会见到退后数百码，东德又盖一座围墙。试问这时候他们要不要进入东柏林，把他们拆了?西方民意会支持为柏林‘之内’自由活动的目的而战吗?——实际上，东柏林早早已被承认是东德卫星附庸的首都了。”^[107]

阿登纳的行为让美国方面认为，联邦德国政府不希望危机进一步升级。美国官方的声明和行动使阿登纳相信，美国并不支持波恩的立场。1961年8月13日晚，阿登纳发表广播讲话，要求民众保持冷静。他警告说，采取过激的行动只会使局势恶化，“保持平静是市民第一职责”。1961年8月13日当天，只有联邦德国外交部部长勃伦坦诺与西柏林市长勃兰特通过一次话，在电话中，他向勃兰特表示:“我们应该紧密合作。”就再无其他指示。^[108]1961年8月16日，阿登纳接见了苏联驻联邦德国大使斯米尔诺夫，斯米尔诺夫转告阿登纳，苏联的措施不是针对联邦德国的。阿登纳答道，联邦德国政府将不会采取任何可能给对苏关系造成困难和使国际局势恶化的步骤。事后双方宣布取得一致意见:“不扩大目前的争执目标。”^[109]阿登纳之所以采取这样的态度，是因为:首先，20世纪30年代的教训告诉他，政治切忌感情用事，而且煽动群众激情不是他的从政风格。因此，他选择在复杂的事态面前，不使局势进一步戏剧化。“我必须避免感情用事，以免使局势雪上加霜。”^[110]其次，要与盟国保持一致。“柏林墙”修筑后，整个国际局势处于极度紧张的气氛中，“在这样的气氛中，只要有一步考虑不周，或是对其影响估计错误，都可能产生致命的后果”。因此，“在这样的气氛中，四个盟国政府立场上的差别就自然而然地尖锐化，使任何一致的估计和决策都受到拖延、阻难，往往甚至办不成”^[111]。最后，阿登纳担心勃兰特利用危机在竞选中获益。由于预定于1961年9月17日联邦议院将进行选举，联邦德国正处在竞选狂热之中，而两个对柏林危机来说最重要的人物，即联邦总理阿登纳和西柏林市长勃兰特正在互相竞争，他们的个人关系和他们彼此合作的意愿，正处于最低点。甚至在“柏林墙”事件之后，阿登纳为了制止他的竞选对手获胜，对勃兰特进行攻击，说他的出生不合法，指责他的战时经历有问题等。^[112]

美国政府得出结论，阿登纳“很担心西方会采取强烈反应，他并不需要强烈反应，他希望双方都保持冷静。因此，尽管我们要表达我们对盟国的忠心，也不应该过于急切……到最后，不会有合适的反应”^[113]。肯尼迪的顾问施莱辛格认为阿登纳并没有提出可行的建议。“在公开场合，他强调波恩同盟国是站在一起的，并含糊地谈到北约组织有可能对共产党集团实行禁运。这显然不过是竞选演说而已;波恩的代表们从未把封锁作为一个正式的建议向有权采取这一行动的盟国机构提出过。”^[114]

施莱辛格的说法有失公允，实际上，联邦德国政府一再建议采取应对措施，而肯尼迪政府对来自联邦德国方面的建议置之不理。1961年8月14日，德国外交部长勃伦坦诺在波恩会见了美、英、法三国大使，催促三国政府采取应对措施。^[115]紧接着，格雷韦在华盛顿的大使级工作小组上再度提出这一要求，并要求完全取消向东德颁发前往北约国家的旅行签证，但美国驻大使级小组代表助理国务卿科勒则批评该建议是“没有价值的”。联邦德国政府还建议对即将在莱比锡举行的贸易展进行抵制，但肯尼迪政府仍然认为联邦德国政府的建议缺乏说服力。^[116]

在美国政府内部，大多数人并不主张采取应对措施。1961年8月15日，美国国务卿腊斯克发表评论:“尽管关闭东柏林的边界是件很严重的事情……但从现实角度来看，这将令柏林协议的达成更加容易。”^[117]国家安全顾问邦迪则对联邦德国方面要求采取行动感到不满。他认为:“通过加剧筑墙带来的紧张局势，通过鼓噪采取冒险行动，德国人有可能再度威胁世界和平。”^[118]1961年8月22日，民主德国对西柏林人和西德公民前往东柏林给予了更为严格的限制，对此，腊斯克认为，肯尼迪政府“不必作出过多反应，因为我们必须明白——我们不能一路射杀进入东柏林。如果我们反应过激，只能使我们自己尴尬”。美国柏林问题工作小组连续不断开会讨论局势，“他们否定了诸如断绝东西区之间的贸易的反击措施，认为它过于激烈;也否定了诸如改变东西区之间通道系统的反击措施，认为它太微不足道。最后得出了颇为无力的结论:加速美国军事力量的集结是最有效的反应”^[119]。

美国政府无所作为的态度在联邦德国舆论界中引起了不满。联邦德国报纸Bildzeitung在8月16日的头版头条写着，“Der Western tut nichts”(西方什么也没有做)，集中反映了联邦德国民众在这一联邦德国12年历史上最为严重的危机面前的恐惧、担心、挫折感和低落的士气。在这一标题下，配有肯尼迪和麦克米伦的照片，旁边写着“肯尼迪保持沉默，麦克米伦在打猎”。两天之后，周刊Die Zeit将此冠以“华盛顿——强硬或软弱?”，再次表达了对肯尼迪政府的失望和怀疑。^[120]

西柏林市长勃兰特对“柏林墙”事件反应迅速，他立即中断选举活动，从纽伦堡返回柏林。1961年8月13日中午，勃兰特赶往盟军司令部，敦促西方三大国派驻柏林的司令们采取行动。并表示，“你们至少应该在莫斯科和其他华沙条约国的首都提出抗议”^[121]。1961年8月16日，在西柏林市民举行的集会上，打出了许多对盟国特别是美国的无所作为表示不满的标语，诸如“慕尼黑1938—柏林1961”、“纸上抗议不能阻止坦克”等。在这次集会上，勃兰特发表演讲，把苏联和民主德国的举动等同于希特勒占领莱茵兰。他告诉听众，他已经在当天以个人名义写信给肯尼迪，要求美国采取行动。在信中，勃兰特向肯尼迪指出，“现在存在的危险是一次信任的危机”。如果继续向“自由城市”方案这一方向发展，就得担心出现人们纷纷从西柏林外逃的情况。并提出了一些建议，包括:第一，加强美国卫戍力量;第二，明确强调美、英、法三国对西柏林负责;第三，明确指出不能认为德国问题已经解决了，它尚需等待和平解决;第四，把柏林问题提交给联合国。^[122]

联邦德国新闻界的指责，加上勃兰特的敦促，使华盛顿越来越意识到“为了维持西柏林的士气，美国完全有必要作出比泛泛地加强军事力量更为具体的反应”^[123]。虽然认为勃兰特的来信纯属选举伎俩，但肯尼迪还是在1961年8月18日予以答复。在信中，肯尼迪对苏联的措施表示反感，并表示会加强西方的军事力量。肯尼迪还写道，西柏林比过去任何时候更为重要;城市和自由世界的联系并不是一句口号。西柏林市民不仅是自由的前哨，而且也是自由及其整个行动的一个重要部分。“在这双重任务中，我们是伙伴，我坚信，我们在将来也能互相信赖，就像我们迄今为止所做的那样。”^[124]1961年8月20日，受肯尼迪委派，美国副总统约翰逊抵达西柏林进行访问。同一天，一支1500人的美军受命从西德驻地经高速公路前往西柏林进行增援。约翰逊为这支部队举行了欢迎仪式，以表达美国坚决保卫西柏林的决心。肯尼迪认为，将驻军增加1500人显然并不能在苏联的直接进攻中守住这个城市，可是“西柏林人现在将从(我们)一次承担义务的提示中受益”，而苏联人将认为这批军队是“我们为了那种意图而交出的人质”。^[125]

肯尼迪政府仅仅只愿采取一般性的行动，当联邦德国政府要求采取进一步行动时，便遭到肯尼迪政府的拒绝。1961年8月26日，格雷韦在与腊斯克会谈时表示，联邦德国和西柏林的士气低落，之所以造成这种情况，是由于西方对筑墙事件反应迟缓，又没有采取对策，从而给人以西方无可奈何或不愿有所作为的印象，而且大家越来越担心，整个不属于“生命攸关的利益”这个定义所包含的前沿将被全部放弃。^[126]格雷韦还表示，“他的政府希望采取进一步的措施来鼓舞西柏林和西德人民的士气”。腊斯克则要求澄清“柏林士气问题究竟指的是什么”，他还表示“很不幸的是，西柏林人看起来过于关注东柏林的局势，而这将使西方所予以维护的西柏林士气中的重要成分大打折扣”^[127]。腊斯克的话表明，美国默认四国共管柏林的协议已经过时，并将其对柏林的权利和义务严格限定在西柏林范围之内。由此可见，超级大国所谓的不可退让的利益亦非神圣不可侵犯，它们所竭力维护的是体制而非协议。