1．肯尼迪上台前对柏林和德国问题的看法
肯尼迪在当选总统之前，对外交政策的兴趣主要集中于亚洲、防务和东欧。[1]他对德国问题的看法归纳起来有两点:一是认为美国政府对德政策不能仅仅着眼于阿登纳。在成为总统之前，肯尼迪对联邦德国总理阿登纳并无好感。1951年，身为众议院议员的肯尼迪访问了联邦德国，他得出的结论是，社会民主党领导人舒马赫(Kurt Schumacher)而不是阿登纳，是“德国最强有力的政治人物”[2]。1957年当选参议员后，肯尼迪在《外交事务》(Foreign Affairs)杂志上撰文对美国的二战后对德政策进行了评价。在文中，肯尼迪声称:“阿登纳的时代已经结束……美国现任政府与前民主党政府一样，其对德政策过于狭隘，仅仅只支持一个政党和一个领导人，而为反对党所厌恶。”肯尼迪认为，阿登纳是“过去时代的影子”，美国现在的对德外交政策应着眼于阿登纳的政治继承人。[3]1960年，肯尼迪成为总统候选人，他宣称，“在欧洲政治的变化趋势面前，阿登纳的政策过于僵化，过于顽固”[4]。肯尼迪视阿登纳为冷战的老古董，阿登纳与艾森豪威尔一样，持强硬的反共立场，在外交上缺乏灵活性，而肯尼迪把这种灵活性看成是外交政策的重中之重。二是认为美国对于德国重新统一所承担的义务不应该成为发展美苏关系的障碍。对于如何缓解柏林的紧张局势，肯尼迪有如下看法:“由柏林引发的问题将伴随我们很多年。我希望我们可以从联合国那里获得保证，重申通往柏林通道及保障其自由通行的立场……但作为长远目标的德国重新统一，在许多年里，不应该作为谈判的主题。”[5]肯尼迪的外交政策是首先要与苏联改善关系，“寻求对苏新方针……以结束现阶段两国关系中的敌对、冰冻状态”[6]。在缓解紧张局势方面，美苏两个超级大国有着共同利益，而艾森豪威尔和阿登纳的僵硬立场阻挠了美苏关系的改善。肯尼迪认为，这是“狭隘的，以自由主义的观点来看，是反动的”[7]。
1960年美国总统选举期间，阿登纳政府倾向于支持共和党候选人尼克松(Richard M．Nixon)，这又致使其与肯尼迪之间的距离进一步拉大。“美国八年的共和党统治和德国的经济福利与政治尊严的恢复处于同一时期。这样的时期即将结束，前途如何，很有点使人不放心。”[8]竞选期间，阿登纳和其所在执政联盟的其他一些政治家们倾向于希望尼克松获胜，认为万一肯尼迪当选总统，就是一场厄运。[9]阿登纳政府的新闻局长埃卡特在大选期间，奉命前往美国进行观察，他在写给阿登纳的报告中对肯尼迪的团队进行了评价。埃卡特在对肯尼迪及其团队的聪明才智表示赞赏的同时，认为“他们对苏联尽是些幼稚的看法”[10]。一份联邦德国国防部长的文件对肯尼迪当选可能带来的影响进行了一番评价，该文件被泄露给《巴尔的摩太阳报》，并被冠以“德国人更能接受尼克松”的标题。[11]据该报纸报道，波恩政界人士当中正在传阅这份分析性文件，认为从德国利益的立场来看，如果尼克松当选，是值得欢迎的。反之，如果肯尼迪当选，则是有害的。[12]肯尼迪阵营据此判断，阿登纳政府是亲尼克松的。肯尼迪的助手西奥多·索伦森(Theodore Sorensen)认为阿登纳“几乎公开地赞成尼克松”[13]。
肯尼迪身边一些顾问的态度同样让波恩感到忧虑。1960年秋天，肯尼迪的安全方面的顾问罗斯托(Walt Rostow)等人在参加一次科学界的会议期间，曾与苏联以及东欧方面的与会者讨论了柏林问题，罗斯托等人表示要促进同莫斯科就柏林问题展开谈判。“这种考虑的焦点就是搞一宗‘以边界换柏林’的交易，即设想以承认奥德-尼斯河线为疆界和德国分裂的现状，从赫鲁晓夫那里换取一个稳定的有关柏林的协定。”[14]而且，肯尼迪与他的外交班子在北约的军事战略以及与东方阵营的关系等问题上，比较赞同联邦德国社会民主党领导人勃兰特的观点，而不是阿登纳的观点。白宫顾问基辛格的看法具有代表性:“我个人比较喜欢勃兰特……社会民主党力量的增强从长远来看，对我们有利……我们不能把赌注全押在一个人身上，更不用说像阿登纳这样年纪的人了。”[15]
联邦德国驻美国大使格雷韦注意到新政府的这种倾向，他向波恩报告，预言随着美国新政府的上台，在其政策目标和盟国关系方面，会有所变化。格雷韦“在报告中小心谨慎地适度地报告了这一情况，而不加以渲染，并且还指出肯尼迪周围的人当中与此相反的抗衡力量可能会起作用”[16]。联邦德国国防部长施特劳斯同样注意到随着肯尼迪上台，美国对德政策所出现的变化。“这些变化使人担心美国削减或减少对德意志联邦共和国的安全保证。面对原来潜伏的，从1961年开始激化的柏林危机，我们担心美国人对苏联政策的判断可能过于乐观。”[17]
1961年美国的舆论氛围对联邦德国也不利。由于前纳粹战犯艾希曼被以色列特工在阿根廷抓住并送往耶路撒冷接受审判，这一事件再度引发了美国公众对德国在二战期间暴行的讨论。威廉·夏伊勒的畅销书《第三帝国的兴亡》也起到了推波助澜的作用。当时，联邦德国外交部的一份文件援引美国德国协会的评论:“在平静的表面下，潜伏着憎恨和怀疑，在某些刺激下，随时有可能爆发。”[18]联邦德国驻美国大使格雷韦不得不公开保证希特勒时代的暴行将会在学校里得到讲授。格雷韦要求美国人客观、公平地评价联邦德国，“呼吁对我们的德国政策和柏林政策采取理解的态度”[19]。他表示，现在是时候由美国来“做一个清楚和毫不含糊的选择，他们是把我们看做是盟友还是一个一无是处的麻烦制造者”[20]。
肯尼迪的上台，不可避免地将会给美国外交政策打上自己的烙印。但对于已经相当成熟的美国政治体制来说，政党的轮换、总统的更迭不会对外交政策带来根本性的变化。而且，作为新任总统，肯尼迪以前的经历并没有赋予他太多的外交经验。就波恩所关注的美国与联邦德国的关系而言，虽然在上台前，肯尼迪发表了一些对阿登纳不太友好的言论，但国家间的关系基本上取决于国家利益，与个人好恶关系不大。联邦德国在西方阵营中的重要性，阿登纳在西方世界的威望，都是肯尼迪不能视而不见的。可以预见，肯尼迪在经过一段时间的酝酿后，将会对外交政策进行调整，但不会偏离美国政府一贯的外交传统。
2．肯尼迪政府上台后初期的政策动向与阿登纳政府的不安
肯尼迪政府上台后，美国在德国和柏林问题上的态度仍然不明朗，联邦德国政府的担心仍然存在。对于肯尼迪政府来说，与苏联进行谈判是不可避免的。在开展对苏谈判之前，需要做好充分准备，一是加强国防力量，以实力为基础支持外交谈判;二是努力争取在西方阵营内部达成一致的谈判立场。联邦德国政府一方面要与美国新政府建立良好的关系，另一方面争取对美国新政府的欧洲政策特别是德国政策施加影响。
就任总统后，肯尼迪在很长一段时间内对德国和柏林问题保持沉默。在就职演说中，肯尼迪根本没有提到柏林或德国问题。在此之后，柏林和德国问题也不是他所关注的焦点。肯尼迪在1961年1月30日的第一份国情咨文中，把亚洲、非洲和拉丁美洲当做争取自由的斗争决定胜负的舞台，对德国和柏林则一字不提。[21]在1961年1月25日与2月1日的头两次记者招待会上，肯尼迪也避免主动谈及柏林问题。美国新任国务卿腊斯克(Dean Rusk)的做法也差不多。[22]
美国政府之所以在德国和柏林问题上保持沉默，有两个原因。一是肯尼迪需要时间来熟悉德国和柏林问题。在就任总统之前，肯尼迪对外交政策方面很少涉足，缺乏经验，特别对于极其复杂的德国和柏林问题更是如此。二是美国新政府判断苏联和东德并不愿意此时在德国和柏林问题上挑起争端。1961年1月9日，美国驻柏林代表团发回一份电报，对当前苏联和东德有关柏林的政策走向作了分析。该电报认为，由于联邦德国方面中止了与东德方面的贸易往来，东德的经济遭到很大的困难，这大大出乎苏联和东德的意料。“毫无疑问，现在在柏林问题上发难对于克里姆林宫来说不合时宜。”[23]国务卿腊斯克显然受到上述电报观点的影响，1961年1月28日，他在写给肯尼迪的一封信中也认为，“自1960年下半年以来，西方特别是西德采取应对措施后，东德对柏林通道的干扰大为减少，局势趋于稳定”[24]。
肯尼迪政府保持沉默的态度让波恩感到不安。1961年2月2日，在联邦德国政府与美国新政府的第一次官方接触中，格雷韦向副国务卿希伦布兰德(Martin Hillenbrand)转述了德国新闻界对于肯尼迪不就柏林问题表态一事所产生的种种议论，借此试探美国政府的态度。对此，希伦布兰德的解释是:“不表态是为了避免过于突出这一问题。”[25]这样的回答并不能使联邦德国政府感到满意。“波恩对新政府的那种多疑的心理，差不多依然如故。”[26]
联邦德国方面决定利用在华盛顿召开的一次由美国和联邦德国两国国会议员与政治家参加的会议之机，派外长勃伦坦诺到华盛顿了解美国新政府的真实观点。1961年2月16日，勃伦坦诺在华盛顿德美会议上发表讲话，公开表达了联邦德国方面的担忧，他“叫人们提防，有些妥协只能带来一时苟安的结果，但在实际上却要牺牲德国人民的从而也牺牲他们盟国的自由、独立与安全”[27]。肯尼迪在1961年2月17日会见了来访的联邦德国外长勃伦坦诺。在会谈中，肯尼迪向勃伦坦诺保证，他在柏林问题上保持沉默，“决不意味着美国对柏林问题的关注有所减少。”肯尼迪还认为，苏联在短期内不会对柏林构成威胁。勃伦坦诺则向肯尼迪再次强调了联邦德国政府的立场，并敦促肯尼迪政府采取强硬立场，因为“只要苏联方面知道盟国坚决不同意改变柏林现状，他们就不敢贸然采取行动”。与此同时，勃伦坦诺还向肯尼迪保证，如果苏联提出与波恩就安全问题进行单独谈判，联邦德国政府将予以拒绝。[28]在这次会谈后所发表的公报中，关于德国问题和柏林问题只有一句话，重申了“在实行自决原则以及保持西柏林居民自由的基础上重新统一德国这一目标的长远意义”[29]。值得注意的是，美国以前在公报中一直用“柏林”一词以显示美国对整个柏林的权利，这次公报却首次公开使用了“西柏林”一词。这表明，美国正在由隐蔽到公开地把美国的利益同联邦德国的利益分离开来，把西柏林从整个柏林问题中抽出来。
如果说肯尼迪的表态稍稍让联邦德国政府感到安心的话，但随后美国国务卿腊斯克的一份报告又让波恩方面刚刚放下的心又悬了起来。1961年2月27日，华盛顿《晚星报》(Evening Star)透露了一份据说是国务卿腊斯克交给国防部长麦克纳马拉(Robert McNamara)的报告。该报告主张采取名为“灵活反应”的新军事战略。[30]在该战略的指导下，针对苏联在欧洲的军事试探，美国将不再主张进行大规模的核报复。肯尼迪政府提高了使用核武器的门槛，在进行外交斡旋或使战争规模升级之前，常规的、非核的军事手段将被用来使战线“稳定”下来。只有在常规军事手段不足以抵御进攻时，美国才会在欧洲使用核武器。腊斯克的报告提到，有必要加强欧洲盟国特别是联邦德国的常规军事力量。但联邦德国方面则担心，这一政策由于没有给予苏联足够的威慑，会使苏联在发动进攻时更加有恃无恐。由于地理位置上的原因，苏联的第一波攻击将首先针对联邦德国。波恩“担心在这种情况下，苏联会发动迅速和猛烈的地面进攻，比如说占领汉堡，然后停止前进，看看北约是否敢冒天下之大不韪动用核武器来收复失地”[31]。联邦德国方面认为不应该让对手知道，他们在进攻的第一阶段不会受到核打击。联邦德国国防军总监豪辛格将军在一次对联邦德国官方报纸《视孔报》记者的谈话中就美国的新战略表示了最强烈的反对。[32]
1961年3月8日，肯尼迪政府的巡回大使哈里曼(W．Averell Harriman)在柏林宣称，美国新政府即肯尼迪政府不受先前历届政府与莫斯科关于德国和柏林问题谈判结果的任何约束，“从现在起，所有关于柏林问题的谈判都应从头开始”。肯尼迪政府发表这一声明的意图首先是试图为美国的立场恢复灵活性，“为了使肯尼迪不再受艾森豪威尔政府1959年所作让步的约束，甚至更是为了使他不受人所共知的艾森豪威尔在1960年巴黎最高级会议上准备作出的让步的约束”[33]。另一个目的是希望通过重启关于柏林问题的谈判，显示出与前任政府在外交政策上的不同之处。在总统竞选期间，肯尼迪猛烈攻击艾森豪威尔的外交政策。他指责艾森豪威尔政府“遏制”共产主义不够有力，指责艾森豪威尔政府正在输掉冷战，声称必须革新美国外交政策。[34]4天后，美国副国务卿鲍尔斯(Chester Bowles)在接受华盛顿一家媒体采访时表示，美国政府“想让苏联领导人和全世界都明白，我们随时愿意就美苏之间的任何问题和分歧进行谈判”[35]。
腊斯克的泄密报告，以及哈里曼和鲍尔斯的讲话，使波恩担心美国会改变其对欧洲及对德国的政策。“他们感到惊恐的是，有迹象表明华盛顿在政策讨论中，对柏林问题不能主动排除妥协。”[36]1961年3月10日，格雷韦在与肯尼迪的会谈中就提到，哈里曼的声明可能会被理解为“新政府会重新考虑或改变美国在德国问题上的基本立场”[37]。同一天，阿登纳在波恩举行记者招待会，他表示联邦德国准备参加对德和约的讨论，但前提是:“只要它是一项适合整个德国的条约，而不是一项两个独立的德国的条约。”[38]显然，联邦德国政府对美国新政府的政策充满疑虑。
3．肯尼迪与阿登纳建立直接联系
为了消除波恩方面对美国新政府的疑虑，肯尼迪采取了两项行动:一是让他的柏林问题顾问、前国务卿艾奇逊出面安抚阿登纳;二是邀请阿登纳于1961年4月中旬访问美国。艾奇逊在1961年3月10日写信给阿登纳，试图让阿登纳建立对肯尼迪的信任。在信中，艾奇逊称肯尼迪是一个“坦率、友好的人”。阿登纳访美前夕，1961年4月9日，艾奇逊以肯尼迪顾问的身份访问了波恩。艾奇逊发现:“阿登纳非常想见我……他担心得要命。总理与美国新政府相处得并不愉快，我们在某些方面看起来对德国人抱有敌意。而且，经常有一些建议提出……我们可以与苏联就德国、柏林或裁军、无核地带达成某种妥协。”[39]艾奇逊告诉阿登纳，与美国传统政策一致，“肯尼迪支持大西洋联盟，支持保卫柏林”。艾奇逊还“仔细回顾了与肯尼迪先生一起制订的计划，并以个人观点阐述了美国对苏联、对柏林问题的看法”。从表面上看，艾奇逊的一番话减轻了阿登纳的疑虑，在会谈结束时，阿登纳告诉美国客人，艾奇逊的解释“使他心中的石头落了地”[40]。尽管艾奇逊与阿登纳交换了意见，但联邦德国政府对德美关系的前景仍然不乐观。在阿登纳访问美国之前，一份联邦德国外交部的文件指出:“政府内部对于当前的德美关系极度不安，一般估计，德美关系会进入一个新的阶段。美国现在必须决定它对德国的态度和看法。”[41](www.xing528.com)
1961年4月12日，阿登纳抵达华盛顿后，首先在外交部长勃伦坦诺的陪同下与美国国务卿腊斯克举行了会谈。腊斯克解释道，美国之所以在柏林问题上刻意保持低调，是因为“只要苏联在这个问题上保持相对平静，我们就不应该主动挑起事端”。这种策略是肯尼迪“试图恢复美苏之间联系政策的一部分”。对此，阿登纳没有提出反对意见。阿登纳并没有对肯尼迪在就职演说中漏掉柏林问题提出质疑，也没有要求美国政府对先前哈里曼的声明予以澄清。联邦德国方面所关心的是西方关于柏林的应急计划，如果苏联再度威胁到柏林的安全，西方盟国是否可以采取联合行动。“没有人预料到苏联会采取什么样的步骤，但法、英、美、联邦德国必须做好一切准备。”外交部长勃伦坦诺阐述了对苏联策略的看法。他认为，赫鲁晓夫可能不会直接对柏林发动进攻，而是对西方通往柏林的交通线进行干扰，以逐步侵蚀西方在柏林的地位。因此，西方盟国所面临的问题是“什么时候和怎样采取应对措施”。如果苏联与东德单独缔结和约，西德与柏林之间的民用交通将会很容易受到影响。随后，勃伦坦诺还提出了联邦德国的要求:参加西方应急计划制订的问题。波恩“愿意参加讨论，以便有机会表达它的观点”[42]。
1961年4月13日，阿登纳与肯尼迪举行了会谈。会谈过程中，双方都极力掩饰对对方的不满，避免冲突。会谈的气氛“冷淡而且相互之间都有所保留”。阿登纳“想与肯尼迪好好相处”[43]，而肯尼迪也采取同样小心翼翼的态度，以免引起误会。双方谈到很多问题，但柏林问题始终是焦点。要求参加西方应急计划制定的要求在德美两国首脑会谈上再度被提出来。在华盛顿设立了一个美、英、法三国大使级的工作小组，负责协调西方盟国的柏林应急计划，联邦德国希望能加入这个工作小组。肯尼迪没有拒绝波恩参加华盛顿大使工作小组的请求。肯尼迪向阿登纳提出一旦遇到紧急情况时，联邦国防军将起到何种作用的问题。阿登纳向肯尼迪保证:“我们对一切必须做的事都是有准备的。”这是联邦德国政府首次表态愿意承担军事义务。但随后，勃伦坦诺的补充使这一承诺打了折扣:一旦问题牵涉北约对柏林的保证，我们“对一切必须做的事情当然是有准备的”[44]。这样有保留的表态显然不能让美国方面感到满意。肯尼迪及其外交官员“对波恩不愿意让国防军在军事行动中充当先头部队的态度感到不快”[45]。
阿登纳的美国之行并没有什么实质性的收获，如会谈参加者格雷韦所说:“阿登纳和肯尼迪的会晤，除了固然十分重要的个人方面的收获之外，实质性的收获又是什么呢?这个收获，无疑对我们来说是不怎么令人鼓舞的，但美国方面似乎也不特别感到满意。”[46]具体而言，体现在三个方面:第一，联邦德国最为关心的参加柏林应急计划的要求未能实现。联邦德国政府虽然一再提出要求参加有关柏林应急计划的制订，特别是要求加入设在华盛顿的大使级工作小组，但美国态度暧昧，没有给出明确答复。联邦德国政府还要就此继续与美国进行交涉。第二，美国仍然认为联邦德国不愿意承担军事义务。阿登纳表示，尽管四大国之间的协议不能使联邦德国国防军参加最初的军事行动，但一旦苏联使用武力干扰西方的柏林通道，“联邦德国在北约的名义下可以动用部队帮助它的盟国”。然而，“后来两天的情况表明，美国方面对于这一声明仍然有怀疑和不放心之处”[47]。第三，肯尼迪在德国重新统一问题上态度不够明确。在会谈后发布的公报中，谈到德国和柏林问题的只有两句话。“只是包含了在当时场合按理应当做到的最低限度:承认自决权并重申‘保持西柏林居民自由’的承诺。”这是第一次一位美国总统不是谈柏林而是谈西柏林。[48]从这点看，美国新政府在德国和柏林问题上只愿意承担有限的义务。对此，阿登纳并没有提出异议，而是采取了默许的态度。在与肯尼迪会谈后，阿登纳得到的印象是，西方盟国主要关心的是集中精力解决柏林问题，德国重新统一问题则被搁置到一边去了。[49]
如果说在先前与肯尼迪政府的接触中只是与新政府建立联系的话，1961年5月在挪威首都奥斯陆召开的北约外长会议，则为联邦德国政府向美国新政府系统阐述自己的立场提供了机会。会议先是在美、英、法三个国家间展开，继而联邦德国加入。1961年5月7日，美、英、法三国外长达成一致，认为目前不适合向莫斯科提出有关柏林和德国的新建议。1961年5月8日，美、英、法、德四国外长在美国大使馆举行会议，对柏林问题和德国问题进行磋商。在这次会议上，勃伦坦诺对联邦德国政府的立场进行了详细阐述。第一，关于两德关系。英国外交大臣霍姆(Alexander Frederick Douglas-Home)问勃伦坦诺:“为阻止苏联与东德单独签订和约，联邦德国愿意付出什么样的代价?”勃伦坦诺再度重申了联邦德国政府的立场:“波恩多年以来一直在考虑两德之间进行协商的问题，但最终发现这是不可能的。所谓的‘民主德国’根本无意探讨重新统一……一旦联邦德国与之开始谈判，就会丧失自己的立场。这不是一个声望的问题，而是一旦阿登纳与乌布利希坐在一起……联邦德国在实际上就抛弃了自己赖以存在的基础，其后果是灾难性的。”第二，关于苏联与东德单独缔结和平条约。腊斯克问勃伦坦诺:“难道苏联把它的权利和义务转让给东德对西方来说不是促进德国重新统一的天赐良机吗?”对此，勃伦坦诺回答道:“回答这一问题是件痛苦的事情，只有与德国人民一样经历过悲惨过去的人才能理解这一点。那些没有在集权统治下生活过的人们很难想象，政治压力和政治恐怖会对良心的自由体验产生什么样的影响。”第三，关于与苏联进行谈判。勃伦坦诺再次重申了阿登纳的观点，即与苏联就柏林问题进行谈判“是不会有结果的，因为西柏林地位的任何改变都会使局势恶化”。为了不使盟国反感，勃伦坦诺指出，波恩并不反对对苏联的建议作出反应。第四，关于联邦德国参加应急计划。勃伦坦诺再次提出有必要让波恩参与应急计划的制订。他说:“联邦德国政府并不要求在三国对柏林负有责任的基础上扮演角色，但如果苏联将西柏林变为‘自由城市’，那就要求西方在四国范围内商讨对策。”对此，腊斯克的答复仍然模棱两可，他说:“我们将在制订应急计划时与联邦德国保持联系。”[50]这次会议并没有为西方的柏林战略提供任何积极的东西。在会后发表的公报中，外长们强调了他们在1958年12月危机开始时发表过的保证声明，把声明解释为表示了他们有决心“维护西柏林及其居民的自由”。在这里，以“西柏林”代替了“柏林”。格雷韦认为，这意味着，“虽然维护了西方三国的权利，但是西柏林人在整个柏林的来往自由就只好听候发落了”[51]。如果说先前阿登纳访美只是为了与美国新政府建立联系，没有讨论实质性问题的话，那么通过这次会议，美国对联邦德国政府的立场应该有了较为全面的了解。
总的来说，肯尼迪上台初期，美国新政府对德国和柏林问题没有轻易表态，而是不断进行试探和调整。与上台前不同，肯尼迪在就任总统后并没有公开表现出对阿登纳政府的不满，但不可避免的是，美国新政府开始对其对德政策进行调整。与前任政府注重听取阿登纳的意见相比，“肯尼迪改变了过去杜勒斯把这位总理当做我们的主要欧洲顾问的策略”[52]。对于美国新政府出现的这些政策上的变化，联邦德国必须作出相应的调整。阿登纳既感到忧虑不安，但同时又不愿意对美国新政府施加太大的压力，以免影响与新政府之间的关系。对于美国把西柏林从柏林问题和德国问题当中分离出来的做法，阿登纳政府采取了默许的态度。据基辛格观察:“一些领导人由于不想损害他们国家安全赖以依靠基础的稳定性，所以不愿意完全表达自己的观点……所以，与欧洲之间的对话经常避实就虚，真正的问题所在——如德国的未来——常常被掩盖起来，以不使现有的分歧扩大化。”[53]在与肯尼迪的首次会晤中，阿登纳就竭力避免在德国和柏林问题上扩大与肯尼迪的分歧。阿登纳对肯尼迪的态度，还可以从他对联邦德国驻美国大使发回的一份报告所作出的反应窥见一斑。1961年5月初，联邦德国驻美国大使格雷韦对肯尼迪执政100天进行了总结，并向波恩发回了一份详细的报告，该报告对肯尼迪的外交政策提出了批评。在看到这份报告后，阿登纳反应十分强烈。他在写给外交部长勃伦坦诺的信中认为:“至少报告中有关肯尼迪总统的能力作出的推论，是不正确的。……这种局面是由于艾森豪威尔总统领导下的政府所作的考虑和所采取的措施造成的。要今天的总统和他的诸位先生们为此承担责任，并从这种局面的产生中得出有关现任总统的能力的结论，我认为这是完全错误的。”阿登纳还对肯尼迪表示了信任:“可以预期，他将会掌握好他一来时遇到的那样的外交形势。”[54]
4．肯尼迪第二次柏林危机政策的形成
由于对德国和柏林问题并不了解，肯尼迪在上任后，责成前国务卿艾奇逊组建柏林工作委员会，专门研究柏林问题并提出应对方案。之所以选中艾奇逊承担这项任务，首先是因为“肯尼迪考虑到的是，艾奇逊是他身边最有才智和经验的人员之一，而且在他作出自己的判断以前，不妨利用一下‘强硬派’的观点”[55]。同时，肯尼迪希望通过这项安排表达他对国务院官僚主义作风的不满，因为在猪湾事件中，国务院并没有向他提供充足的信息，导致了外交上的一次失败。1961年4月，在提出的一份中期报告中，艾奇逊警告说，危机很可能在1961年发生，而盟国之间意见不一致，中立国又帮不上忙，西方尚未准备好有效地对抗苏联切断通道的行动。由于柏林的重要性，艾奇逊在报告中还指出了美国应该竭尽全力维持的3个基本目标:(1)西柏林人民选择他们自己制度的自由;(2)只要西柏林人民有要求和希望，西方军队就应留驻下来;(3)从西方经由东德的高速公路、空中航线和运河通往该市的通道应不受阻碍。[56]为了维持这3个基本目标，西方必须坚决回击赫鲁晓夫的挑战。艾奇逊还认为，在柏林和德国问题上取得符合西方利益的协议是不可能的。因此，当赫鲁晓夫采取行动切断同西柏林的通道时，西方盟国就必须立即表明它们接受苏联挑战的决心。政治和经济反应是远远不够的，应该采取军事措施。对于艾奇逊的建议，肯尼迪表示要作进一步研究，现在还不能最终决定西方的具体反应措施。[57]虽然没有采纳艾奇逊要求采取军事措施的建议，但肯尼迪接受了艾奇逊建议当中所提到的三个基本目标，认为这三个基本目标是“温和的”。[58]
1961年6月初，与赫鲁晓夫在维也纳的会晤使肯尼迪认识到有必要尽快制定柏林政策。肯尼迪及其助手们将这次会晤定义为私人的、非正式的，其目的是“有助于让总统估量一下赫鲁晓夫，直接探听出赫鲁晓夫对禁止核试验和其他问题的观点，获得借以判断赫鲁晓夫言行的第一手印象，并能够比通过信件或比他的前任更清楚、更确切地表明我国将为之战斗的重大利益”[59]。在这次会晤中，德国和柏林问题是不可回避的话题。如果赫鲁晓夫在柏林问题上采取强硬态度，肯尼迪希望“赫鲁晓夫不要欺人太甚”[60]。果然，赫鲁晓夫在会谈中再次声明要与东德签订一项终止西方进出柏林的和平条约，肯尼迪则表示美国将恪守自己的承诺。双方互相威胁，“每个人都警告说，如果另一方不后退战争将随之而来”。结果是，“在打道回府时，两个人都准备采取措施，以便增强其威胁的可信度”[61]。
经历了维也纳的一番唇枪舌战的交锋之后，肯尼迪预感到将有一个“寒冷的冬天”。[62]回国后，肯尼迪加紧准备应对即将到来的危机。1961年6月6日，肯尼迪对议会领导人说，即使苏联单独与东德缔结了和约，美国通往柏林交通线的权利仍有可能不受损害。同一天，参议员富布莱特要求肯尼迪总统同意将柏林变成“自由城市”，并得到国际保证。1961年6月14日，民主党外交政策发言人曼斯菲尔德(Edward D．Mansfield)也提出，“自由城市”不失为解决柏林问题的一个选择。正当美国政府内部就柏林政策进行酝酿时，赫鲁晓夫又施加了新的压力。1961年6月15日，赫鲁晓夫在电视上作的有关维也纳会议的报告中，再度提出解决柏林危机的期限。1961年6月21日，赫鲁晓夫在纪念苏联卫国战争20周年的集会上发表讲话，再次宣布将于1961年底同民主德国单独缔结和约。[63]美国国务卿腊斯克于6月22日回答赫鲁晓夫说，柏林的分裂是不正常的。德国虽然事实上被分裂，但法律上并未分裂，苏联的立场对美国来说是不能接受的。[64]
1961年6月底，艾奇逊就柏林问题提出了一份最终研究报告。报告中，艾奇逊重申赫鲁晓夫的意图是要考验美国的抵抗意志和履行义务的信誉，西方必须显示出保卫西柏林权利的决心。不能轻易与苏联进行谈判，如果美国表现出愿意谈判，就会被苏联看做是软弱的表现，而且使目前的危机更加恶化。艾奇逊主张迅速加强西方的常规力量与核力量，只有在加强军事力量的前提下，才能与苏联进行谈判。[65]艾奇逊还认为，如果赫鲁晓夫同东德签订了和约，不必就此作无谓的争辩，应该直接诉诸行动。先是进行空运，一旦空运受阻无法继续下去时，就进行地面上的武力试探。“这样做的目的不是想在战场上击败共产党的部队，而是使莫斯科相信，如有必要，我们决心打一场核战争。”[66]按照艾奇逊的建议，应该进行一连串的军事调动，其声势相当于局部动员。将有1个师以上的军队被派到德国去增援，有4个师的国民警卫队将被征召服役，商用民航线将被征用，并将采取大规模的民间防务措施。属于美国战略空军司令部的处于一级戒备状态的轰炸机数量将增加，美国将表示它有“使用核武器的意图”。[67]
1961年6月30日，美国国家安全委员会讨论了艾奇逊的报告。肯尼迪的其他顾问不同意艾奇逊报告中的观点，他们认为在万不得已的情况下，才能考虑军事行动，在此之前，要采取一切外交手段以防止冲突。美国驻苏联大使汤普森认为，苏联的动机基本上是防御性质的。“苏联的主要动机，是希望改善共产党在东欧的地位，并非企图使美国在全世界蒙受政治上的屈辱。”[68]因此，汤普森主张“不声不响地加强军事力量的政策”，但同时主张“西方必须在预定于9月17日举行的西德大选之后立即展开一次外交攻势”。美国国务院政策设计委员会的乔治·麦吉(George C．McGhee)和法律顾问艾布拉姆·蔡斯(Abram Chayse)同意汤普森的意见:“我们既要选择谈判的道路，也要准备选择军事解决的道路。”[69]肯尼迪特别顾问小阿瑟·施莱辛格(Arthur M．Schlesinger Jr．)也对艾奇逊的报告提出了质疑，他认为在危机进一步发展之前，应该采取必要的政治行动，因此，他建议肯尼迪责成国务院研究进行谈判的方案，要求艾奇逊补充研究政治方面的计划。[70]顾问班子成员之一基辛格认为“外交是加强军事压力的必要的补充”。他指出:“用拒绝谈判作为对坚定性的考验……是错误的。坚定性应该同我们谈判立场的实质联系在一起。坚定性不应该……由似乎要避开外交上的对抗来证明。”[71]如果赫鲁晓夫肯接受合理的建议，在基辛格看来，“这对我们采取主动更有利而不是有害”。“任何其他办法，都只能使我们被诱入一种拒绝外交解决的地位，而当我们不可避免地终于同意谈判时，就会显得是美国的一场失败。”[72]国家安全顾问麦乔治·邦迪则要求对艾奇逊观点指导下国防部所制订的战争计划进行检讨。麦乔治·邦迪指出:“它实质是要求对苏联进行全面的核打击，使总统在面对热核战争现实的时刻，几乎没有选择的余地。”[73]
正当美国政府对柏林问题制定对策时，苏联方面又施加了新的压力。至于苏联为什么在这个时候施加压力，西方学者分析有如下几个原因:(1)苏联方面通过秘密渠道获知了艾奇逊报告的一些内容，这使赫鲁晓夫的军事顾问惊慌不安，于是向他施加压力，要求采取行动;(2)赫鲁晓夫本人对美国许多报刊发出的威胁和好战的论调感到不满;(3)麦克米伦在1961年7月1日发表了一篇谈到“严重形势”和英国与盟国不愿“让盟国在柏林的权利受到损害”的演说。[74]1961年7月2日，赫鲁晓夫在一次外交招待会上对英国驻莫斯科大使弗兰克·罗伯茨发了一通脾气，称西方在柏林问题上的态度让他感到厌恶。此后，赫鲁晓夫召开了一次为期三天的高级军事顾问会议。会议结束后的7月6日，国防部长马利诺夫斯基(Rodion Malinovsky)公开宣称:苏联军队在火力和进攻力量方面的增强已经远远补足了他们在数量方面的削减。紧接着，7月8日，赫鲁晓夫在莫斯科军事学院讲话时，宣布停止紧缩苏联军队的一切兵员，把军事预算增加三分之一。[75]苏联方面的举动，使肯尼迪政府内部的强硬派有理由认为，危机会立即升级，这也为他们不主张谈判提供了借口。
1961年7月13日美国国家安全委员会开会研究柏林问题时，国务卿腊斯克重申了艾奇逊的论点:在危机更加尖锐化以前，美国政府不应该进行谈判。而艾奇逊本人，则在副总统林登·约翰逊(Lydon B．Johnson)的支持下，竭力主张宣布国家马上进入紧急状态。艾奇逊说，只有这种级别的反应，“才能阻止赫鲁晓夫采取某种无法挽回的步骤，也才能使美国人民充分理解危机的严重性”。艾奇逊的主张遭到了不少人的反对，连先前不主张进行谈判的腊斯克也认为，“这有点总动员的味道”，他并且引用艾奇逊原先的警告来反驳他，因为艾奇逊原先认为，加强军事压力要按低调子进行。基辛格在评论宣布紧急状态时指出，更能触动苏联的是，广泛而持续地增强美国的军事准备，而不是单单作出一个戏剧性的姿态，特别不是那种使我们显得“不必要的好战，甚至也许有点歇斯底里”的姿态。再说，“如果我们现在就宣布处于紧急状态，那么一旦苏联作出明白无误的挑衅，我们就不能再采取比这更加有效的措施来作为反应了”[76]。索伦森等白宫顾问也认为，宣布全国处于紧急状态，很可能“使赫鲁晓夫的威信受到某种程度的影响，以致使他感到不能在摊牌面前退却，并促使他进一步地或更快地采取行动去加速军备竞赛”[77]。而且，宣布处于紧急状态还可能“引起国内外那些担心美国行动‘鲁莽’和‘爱扣扳机’的人们的不安”[78]。由于宣布国家进入紧急状态意味着增加防务开支，冻结物价，控制工资和增加新税，经济顾问委员会和财政部对艾奇逊的主张表示反对。国防部长麦克纳马拉对艾奇逊主张的可行性也表示怀疑。
通过政府内部的这一场辩论，主张在进行军事准备的同时不放弃谈判的意见占了上风。在此基础上，肯尼迪形成了解决第二次柏林危机的两条原则。一是向外界表达美国决不让步的决心。“倘若苏联非破坏西柏林的自由不可，那么我们就准备进行战争，甚至是核战争。”[79]二是不放弃通过谈判解决危机的机会。肯尼迪不希望把危机推到不可挽回的地步，因此，“他一再重申我们拒绝撤退时，也拒绝了全国总动员的计划，并努力寻求进行细致谈判的机会”[80]。1961年7月19日，肯尼迪在白宫与他的顾问班子召开会议，对他的计划作了最后的润饰。1961年7月21日，腊斯克在国务院召集了有英国、法国、联邦德国、美国参加的四方碰头会，向他们通报肯尼迪政府对于柏林问题的立场和关于西方下一步行动的建议。参加此次会议的联邦德国大使格雷韦认为这次会议具有标志性的意义，是美国柏林政策一个新阶段的序幕，因为肯尼迪政府“经过长时间的拖延后，在事态发展的压力下，终于不得不振作起来，制定柏林政策的方针并大力着手实施”。腊斯克提出了一个备忘录的要点，这个备忘录概述了美国为了加强其防务战备而业已采取的和打算采取的措施，要求为各盟国制定一个共同的行动纲领并为其实施而提出程序性的建议。[81]
1961年7月25日肯尼迪所发表的电视讲话正是遵循了上述两条原则。肯尼迪宣布:“我们不能、也决不允许共产党逐步地或是通过武力把我们赶出柏林。”为了对付可能出现的任何意外，他要求追加32．5亿美元的国防预算，陆军力量从87．5万人增加到100万人，小幅度增加海军和空军人员，征兵人数提高2倍，然后是3倍，要求国会特别授权，无需宣布全国总动员就可以征召部分后备役和国民警卫队，购置新武器，增加资金投入用于更大的民防计划。此举的目的在于使苏联领导人相信一种危险的现实:美国已准备冒最大的风险，首先使用常规部队，而后如果必要的话，进行一场核战争，来保卫它在欧洲的生命攸关的利益。[82]与此同时，肯尼迪还表达了愿意谈判的愿望。他说，如果说美国在军事上不得不采取守势，“我们的外交部署则不需要如此。……我们不打算让别人来选定和垄断讨论的讲坛和范围。我们不打算为了寻求一项和平解决办法而放弃对人类的责任”[83]。肯尼迪承认俄国对于中欧和东欧有历史性的利害关系:“我们愿意考虑在德国作出任何安排或签订任何条约，只要它们符合于维护和平和自由、符合于各国的合法的安全利益。”[84]
在肯尼迪政府内部，对以何种方式处理第二次柏林危机存在意见分歧，经过激烈的辩论，艾奇逊以军事反应为主、拒绝谈判的计划被抛弃，肯尼迪逐步形成了在进行军事准备的同时寻求谈判的策略。随着时间的推移，与苏联谈判的政策逐渐上升为肯尼迪政府应对第二次柏林危机的主要方案。这一军事斗争加谈判的策略与艾森豪威尔时期的“双管炮”策略相比没什么太大区别，但在军事准备上更为大张旗鼓，在推动谈判时显得更具弹性。基辛格对两任总统的第二次柏林危机政策作了比较:“艾森豪威尔的策略来自当初的遏制理论。他努力在苏联向西方挑衅的每个地方加以防堵。肯尼迪的目标则更加宏远。他希望透过超级大国直接谈判，一劳永逸地结束美、苏冲突——可以利用柏林危机作为转折点。因此，肯尼迪的白宫极力推动在柏林问题上比较弹性的外交，必要时可以片面行动。艾森豪威尔认为，柏林问题是一项挑战，必须坚忍对付，熬到胜利;就肯尼迪而言，它只是通往他理想世界中的世界新秩序的一个驿站而已。艾森豪威尔或杜勒斯会找出公式去化解某种特定威胁;肯尼迪则要消除通往和平的永久大障碍。”[85]肯尼迪政府的国家安全顾问邦迪认为，艾森豪威尔和肯尼迪在所要达到的目的上，没什么不同。“在维护西方在那里的至关重要的地位问题上，以及在使赫鲁晓夫认清任何干涉西方基本权力的行为将遭到有力的反击这一重要性方面，他们之间没有什么不同。”[86]但是在怎样达到这一目的上，看法是不同的。“艾森豪威尔认为，‘做好一切准备’就够了，而肯尼迪则认为，必须做出军事上的选择，而且这个选择要比迅速诉诸全面核战争的做法可信些，自杀的客观效果也少些。”[87]考瑞·沙克尔指出，艾森豪威尔更多的是从政治的角度看待这场危机，而肯尼迪则认为苏联对美国主要构成了军事上的挑战。[88]归根到底，与艾森豪威尔按部就班地进行军事准备相比，肯尼迪希望通过危机造成的紧张局势大力加强美国的常规军事力量的建设，以增强美国应付有限战争的能力。
客观地说，肯尼迪政府的柏林危机政策形成主要是政府内部两种不同主张之间的交锋，阿登纳政府没有起到多大作用。但在这一政策的实施过程中，无论如何不能将联邦德国排除在外。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
